Dictamen N° 20452

Texto del dictamen

N° 20.452                               Fecha. 02-VIII-2019

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Unidad Administrativa de los Tribunales Tributarios y Aduaneros para solicitar un pronunciamiento que determine si, a la luz de lo concluido por el dictamen N° 88.300, de 2015, de este origen, y de lo dispuesto por el oficio N° 1.269, de 2017, de la Superintendencia de Seguridad Social -SUSESO-, su Servicio de Bienestar puede gestionar la adquisición de gas para sus asociados, estableciendo, en caso de que la respuesta sea afirmativa, las condiciones específicas en la que esta debe desarrollarse.

Como cuestión previa, cabe recordar que a través del citado dictamen N° 88.300, de 2015, esta Entidad Fiscalizadora determinó que no corresponde que los servicios de bienestar adquieran para sí bienes y servicios utilizando los convenios marco suscritos por la Dirección de Compras y Contratación Pública -DCCP- en virtud de lo previsto en el artículo 30, letra d), de la ley N° 19.886, para luego transferirlos a sus beneficiarios, toda vez que esa situación difiere de aquella contemplada en el inciso primero del artículo 16 del decreto N° 28, de 1994, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

A su turno, corresponde mencionar que mediante el oficio N° 1.269, de 2017, la SUSESO informó a todos los servicios de bienestar del sector público que le corresponde fiscalizar, que si bien esos organismos no pueden celebrar convenios marco para comprar directamente productos y luego venderlos a sus afiliados, en su opinión, ello no impide que éstos celebren dichos convenios para que sus beneficiarios adquieran directamente productos en condiciones más ventajosas, siendo posible descontarles de sus remuneraciones las compras o pagos que cada afiliado realice en virtud de los mismos.

En particular, respecto de los convenios marcos disponibles para la compra de gas, ese organismo agregó que “el Servicio de Bienestar podrá celebrarlos a través de la autoridad superior de la Institución de la que forma parte, para que sus afiliados puedan comprar mensual y directamente en las distribuidoras señaladas en el respectivo Convenio o mediante vales que el Servicio de Bienestar ponga a su disposición según el convenio suscrito (actuando como intermediario del proveedor) o bien, su precio podrá ser descontado por planilla, si así lo establece el convenio o lo requiere el afiliado”.

Sobre el particular, resulta necesario anotar que el decreto N° 28, de 1994, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -que aprueba el Reglamento General para los Servicios de Bienestar fiscalizados por la SUSESO-, prevé, en su artículo 1, que los Departamentos, Oficinas o Servicios de Bienestar que funcionen en las entidades de la Administración Pública a que se refiere el artículo 134 de la ley N° 11.764, financiados con los aportes de las instituciones públicas respectivas, o de sus empleados, o de ambos a la vez, son entidades cuyo objeto es contribuir al bienestar del trabajador cooperando a su adaptación al medio y a la elevación de sus condiciones de vida; que por regla general no tienen personalidad jurídica y constituyen una dependencia de la institución empleadora.

Enseguida, su artículo 14 preceptúa, en lo que interesa, que los Servicios de Bienestar deberán establecer en sus Reglamentos los beneficios de bienestar social que podrán otorgar conforme a sus disponibilidades presupuestarias, indicando sus modalidades de concesión y quienes, aparte del afiliado, serán sus beneficiarios. 

Por su parte, el inciso primero del artículo 16 del referido decreto N° 28, de 1994, señala que los Servicios de Bienestar podrán celebrar, a través de la autoridad superior de la Institución de la cual forme parte, convenios con empresas, destinados a obtener ventas al contado o a crédito de toda clase de bienes, mercaderías o servicios para satisfacer las necesidades de sus afiliados. 

En ese contexto, y acorde con lo dispuesto en el artículo 1° de la ley N° 19.886, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 68.366, de 2009; 88.300, de 2015 y 65.057, de 2016, ha concluido que los Servicios de Bienestar, al formar parte de los organismos de la Administración del Estado a los que pertenecen, deben someter sus contrataciones, a título oneroso y para el suministro de los bienes y servicios que requieran para el desarrollo de sus funciones públicas, a la normativa prevista en la referida ley N° 19.886.

Precisado lo anterior, y en lo relativo a la materia por la que se consulta, cabe destacar que el dictamen  N° 24.236, de 2018, de este origen, ha establecido que no procede que los Servicios de Bienestar compren, a través del convenio marco suscrito al efecto por la DCCP, vales de gas, para luego venderlos a sus afiliados, por cuanto esa compraventa no constituye la entrega de beneficios de bienestar social.

En este sentido, se infiere que tampoco procede que los afiliados y/o beneficiarios de esos organismos adquieran directamente los bienes que están en el catálogo de la aludida Dirección -en este caso, gas-, toda vez que mediante ese procedimiento sólo se generan derechos y obligaciones recíprocas entre la entidad que requiere y paga el bien y el adjudicatario, sin que ese vínculo pueda ser extendido respecto de terceros particulares (aplica dictamen N° 12.083, de 2014).

Ello, sin perjuicio de que, tal como lo indica el señalado dictamen N° 24.236, de 2018, los Servicios de Bienestar puedan acordar descuentos para sus afiliados suscribiendo convenios con distintos proveedores, los que no se rigen por la ley N° 19.886.

Es cuanto procede informar al tenor de la presentación del rubro.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República