Dictamen N° 24236

Texto del dictamen

N° 24.236                              Fecha: 28-IX-2018

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, solicitando un pronunciamiento respecto de si el Servicio de Bienestar de esa cartera tiene facultades para comprar vales de gas -a través del convenio marco celebrado por la Dirección de Compras y Contratación Pública-, y luego venderlos a sus afiliados, quienes realizarían el pago a través de un descuento de sus remuneraciones, efectuado por planilla.

Sostiene la ocurrente, que el artículo 21 del decreto N° 41, de 1995, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -que aprueba el Reglamento del Servicio de Bienestar del Personal del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y de los Servicios de Vivienda y Urbanización Regionales y Metropolitano-, autorizaría el proceder a que alude en su consulta. 

Requerida al efecto, la Superintendencia de Seguridad Social manifestó, en lo pertinente, que los Servicios de Bienestar pueden celebrar convenios para obtener mejores condiciones para los afiliados, quienes podrán acceder a sus beneficios de la manera acordada en el mismo, siendo posible también descontársele de sus remuneraciones, las compras o pagos que cada afiliado realice en virtud de dichos acuerdos de voluntades.

Al respecto, cabe recordar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.886 establece que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación. Supletoriamente, se les aplicarán las normas de Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las normas del Derecho Privado. 

Su inciso segundo agrega que para los efectos de esta ley, se entenderán por Administración del Estado los órganos y servicios indicados en el artículo 1º de la ley N° 18.575, salvo las empresas públicas creadas por ley y demás casos que señale la ley.

A su vez, el artículo 1° del decreto Nº 28, de 1994, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -que aprueba el Reglamento General para los Servicios de Bienestar fiscalizados por la Superintendencia de Seguridad Social-, dispone que los Departamentos, Oficinas o Servicios de Bienestar, cualquiera que sea su actual denominación, que funcionen en las instituciones a que se refiere el artículo 134 de la Ley N° 11.764, financiados con los aportes de las instituciones o de sus empleados o de ambos a la vez, son entidades cuyo objeto es contribuir al bienestar del trabajador cooperando a su adaptación al medio y a la elevación de sus condiciones de vida; que por regla general no tienen personalidad jurídica y constituyen una dependencia de la institución empleadora.

Por su parte, el inciso primero del artículo 14 de ese decreto preceptúa que los Servicios de Bienestar deberán establecer en sus Reglamentos los beneficios de bienestar social que podrán otorgar conforme a sus disponibilidades presupuestarias, indicando sus modalidades de concesión y quienes, aparte del afiliado, serán sus beneficiarios.

A su turno, el inciso primero de su artículo 16, prevé que los servicios de bienestar podrán celebrar, a través de la autoridad superior de la institución de la cual formen parte, convenios con empresas, destinados a obtener ventas al contado o a crédito de toda clase de bienes, mercaderías o servicios para satisfacer las necesidades de sus afiliados.

De las disposiciones transcritas aparece, tal como se expresó en los dictámenes Nos 68.366, de 2009, y 88.300, de 2015, que los servicios de bienestar forman parte de los organismos de la Administración del Estado a los que pertenecen, por lo que deben someter sus contrataciones a las normas de la ley N° 19.886.

Luego, en lo que se refiere a la consulta de la Subsecretaría recurrente, es preciso consignar que el aludido artículo 21 del decreto N° 41, de 1995, preceptúa que el Servicio de Bienestar podrá adquirir bienes y contratar servicios, con fondos propios o de sus Servicios Dependientes, con el objeto de transferirlos posteriormente a sus afiliados, a las cargas de éstos y a otros funcionarios del Ministerio.
  
Sobre el particular, es preciso puntualizar que el antedicho artículo 21 debe interpretarse en armonía con aquellas normas que establecen las atribuciones de los servicios de bienestar -en especial los artículos 1° y 14 del decreto Nº 28, de 1994, citado- y, por ende, que la facultad que el mismo contempla respecto de la adquisición de bienes y la contratación de servicios debe tener por finalidad otorgar beneficios de bienestar social, tales como, entrega de canastas con alimentos, juguetes de navidad para menores, etc., lo que difiere de la compraventa de los bienes que se plantea en este caso.

Enseguida, es pertinente añadir que del análisis del citado artículo 21 -disposición en que fundamenta su consulta la autoridad- no se advierte que este otorgue al Servicio de Bienestar de que se trata la facultad de vender a sus afiliados los bienes a que alude en la presentación del rubro. 

Además, lo contrario se traduciría en que los afiliados y/o beneficiarios de los Servicios de Bienestar adquirirían bienes que están en el catálogo de la Dirección de Compras y Contratación Pública por intermedio del organismo público respectivo, lo que no se ajusta a la finalidad de los convenios marco ni cumple con los objetivos de los Servicios de Bienestar, los que en definitiva no estarían entregando ningún beneficio.

Lo anterior no obsta a que los Servicios de Bienestar puedan acordar descuentos para sus afiliados, suscribiendo convenios con distintos proveedores, los que, como ya se señaló en el dictamen N°17.353, de 2018, no se rigen por la ley N° 19.886.  

De este modo, cabe concluir que el Servicio de Bienestar del Personal del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y de los Servicios de Vivienda y Urbanización Regionales y Metropolitano, no puede vender vales de gas a sus afiliados. 

Saluda atentamente a Ud.,


Por orden del Contralor General
María Soledad Frindt Rada
Subcontralor General de la República