Dictamen N° 9028

Texto del dictamen

N° 9.028                                 Fecha: 16-III-2017

La Dirección de Compras y Contratación Pública (DCCP) solicita la reconsideración del dictamen N° 5.759, de 2017, de este origen, ya que a su juicio, los organismos de la Administración podrían arrendar vehículos sin la autorización del Ministerio de Hacienda, y contratar transporte para sus funcionarios a fin de asegurar que ellos cumplan con su obligación de participar en las actividades vinculadas al Censo Abreviado 2017 -si son designados-, pues de otra manera se podría poner en riesgo el correcto desarrollo de esa actividad. 

Como cuestión previa, conviene recordar que dicho pronunciamiento determinó la procedencia de que aquellos vehículos ya arrendados por los diferentes servicios, para el cumplimiento de sus funciones inherentes, puedan ser facilitados excepcionalmente para efectuar las acciones relativas al Censo Abreviado 2017, no correspondiendo, a su vez, que las entidades del Estado arrienden vehículos con el sólo propósito de ser usados en el proceso censal referido, al tratarse de un objeto diverso a las tareas establecidas específicamente para cada repartición. 

Requerido su informe, la Dirección de Presupuestos (DIPRES) manifiesta que el artículo 12 de la Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2017, establece un doble requisito para los arriendos de vehículos, exigiéndose que su objetivo sea el desarrollo de funciones inherentes al servicio y que esas operaciones cuenten con la autorización previa del Ministerio de Hacienda, lo cual no implica que los móviles arrendados deban ser adicionados a los que forman parte de la respectiva dotación máxima legal que ha sido autorizada para una determinada repartición estatal, siendo situaciones diversas. 

Sostiene que la expresión ‘funciones inherentes’ comprende tanto las tareas desarrolladas por los distintos servicios, ya sea en virtud de sus disposiciones orgánicas, como cualquier otra que se desarrolle en virtud de un mandato legal. Añade que la posibilidad de arrendamiento antes reseñada no obsta a que los servicios puedan ocupar modalidades contractuales distintas, como sería la contratación de servicios de transporte de pasajeros, y que por ello no deben cumplir con la referida autorización previa.

Finalmente, previene que si bien no se aprecia un impedimento legal para dicho arrendamiento, los servicios públicos deberán cumplir con todas las obligaciones relativas al buen uso, custodia, normas de circulación de vehículos y habilitación de conductores, que les sean aplicables.

Sobre la materia, la letra c) del artículo 2° de la ley N° 17.374 -Orgánica del Instituto Nacional de Estadísticas (INE)-, prescribe que a éste le corresponderá “Levantar los censos oficiales, en conformidad a las recomendaciones internacionales”. Luego, su artículo 18 indica que los organismos fiscales, semifiscales, empresas del Estado, Municipalidades o de las Fuerzas Armadas facilitarán toda clase de auxilios y ayudas proporcionando, en lo pertinente, medios de movilización y demás elementos de que dispongan, para el mejor desarrollo de los censos o investigaciones muestrales que el INE desarrolle. 

A su turno, y en armonía con los planteamientos expuestos en esta ocasión por la DCCP, cabe hacer presente los considerandos del decreto N° 104, de 2015, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, que dispuso el Levantamiento del Censo Abreviado 2017.

Sus considerandos 3° y 4° puntualizan que con el propósito de corregir las falencias presentes en el levantamiento censal 2012, se ha estimado pertinente realizar un censo abreviado, el cual se organizará en fases (pre-censo, censo y post-censo). Sus considerandos siguientes señalan, en síntesis, que la información que proporciona el censo de población y vivienda es de vital importancia para las políticas públicas, en tanto su considerando 9° previene que el “Censo Abreviado requiere y exige -por su carácter de urgencia- la participación de los distintos organismos del sector público y privado, y especialmente de las municipalidades cuya acción y funciones son necesarias para coordinar los recursos humanos y materiales de este levantamiento especial y de emergencia”.

En tal sentido, el artículo 1° del anotado decreto N° 104 establece que el INE levantará en todo el país un censo oficial durante esta anualidad, siendo feriado legal el día en que deba efectuarse. Asimismo, su artículo 2° señala, en lo pertinente, que los organismos de la Administración Pública, incluidas las municipalidades y las empresas del Estado, las Fuerzas Armadas y Carabineros, estarán obligados a facilitar al INE toda la colaboración y ayuda que la ley y sus respectivos reglamentos orgánicos les permitan tanto para el desarrollo del pre-censo como para el levantamiento propiamente censal.

Por su parte, el N° 2 del artículo único del  decreto N° 31, de 2016, de la aludida Cartera -que aprueba el Reglamento del Censo Abreviado 2017-, dispone que la organización y levantamiento censales se regirán por los decretos Nos 104 y 185, y ese reglamento, sin perjuicio de las atribuciones legales y reglamentarias que le corresponden al INE; puntualizando su N° 3 que los antedichos organismos estarán obligados a facilitar toda clase de auxilio y ayuda, proporcionando, en lo que interesa, medios de movilización y transporte solicitados por el INE, en los términos ahí descritos.

Agrega el N° 9 de dicho precepto que “los Intendentes Regionales y los Gobernadores Provinciales, en su caso, podrán, de acuerdo al decreto ley N° 799, de 1974, autorizar salidas específicas de los vehículos fiscales afectos a la prohibición de circulación en días sábado, domingo y festivos, a fin de que cumplan tareas tanto precensales como censales y postcensales en esos días, a requerimiento de los servidores ejecutivos de los Censos”.

Con todo, tal como se señaló en el dictamen N° 5.759, de 2017, en el ámbito municipal esta autorización debe ser otorgada por el Alcalde, pues le corresponde la administración de los bienes municipales.

De este modo, y dado especialmente el carácter urgente, especial y de emergencia de la actividad censal de que se trata, es útil advertir que el INE puede solicitar a cualquier organismo que integre la Administración del Estado, la facilitación de toda clase de auxilios y ayudas en personal, medios de movilización y demás elementos de que ellos dispongan, para el mejor desarrollo del censo en cuestión (aplica criterio contenido en dictamen N° 2.764, de 2017).

Ahora bien, efectuado un nuevo estudio de los antecedentes acompañados en esta oportunidad, conviene realizar ciertas precisiones respecto de la posibilidad que las entidades del Estado faciliten vehículos fiscales, arrienden medios de movilización o contraten servicios de transporte en favor de sus funcionarios, para el censo en examen. 

Así, se observa de la normativa expuesta -especialmente el señalado artículo 18 de la ley N° 17.374-, y de la urgencia para recabar la información necesaria para las políticas públicas del país mediante el Censo Abreviado 2017, el carácter obligatorio de ese proceso censal, debiendo en ese ámbito los organismos públicos colaborar para su correcta ejecución y desarrollo, poniendo a su disposición los medios de movilización para que sus funcionarios intervengan en esa actividad.

Por consiguiente, de acuerdo al anotado deber de colaboración en el censo para los organismos de la Administración requeridos por el INE, cabe entender que, para estos efectos, esa participación puede ser considerada como una función establecida por mandato legal para los mismos, encontrándose entre tales medidas las ayudas de movilización para que su personal tome parte de aquel proceso. 

Aclarado lo anterior, conviene tratar la situación de los vehículos regidos por el decreto ley N° 799, de 1974, a que hacía referencia el pronunciamiento en cuestión. 

Pues bien, conforme a su artículo 1°, inciso primero, ese cuerpo legal rige respecto de los vehículos de propiedad fiscal, semifiscal, de organismos de administración autónoma o descentralizada y empresas del Estado, cualquiera que fuere su estatuto legal, de las Municipalidades, y de las empresas, sociedades o entidades públicas o privadas en que el Estado o sus empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital, representación o participación, superiores al cincuenta por ciento, con las excepciones que señala dicho cuerpo legal. 

Según su inciso segundo también regula los vehículos que cualquiera de las entidades u organismos señalados tomen en arriendo, usufructo, comodato, depósito o a otro título no traslaticio de dominio.

Asimismo, conviene tener presente que el arrendamiento a que se refiere la disposición antes citada corresponde al de cosas, conforme al concepto que al respecto contiene el Código Civil, y no al de transporte, que reglamenta este cuerpo legal y el Código de Comercio, puesto que el inciso segundo del artículo 1° del decreto ley N° 799, de 1974, alude específicamente a "los vehículos" que se tomen en arriendo (aplica criterio contenido en dictamen N° 35.593, de 1995).

Por la razón indicada precedentemente, cabe  advertir que dicha disposición no es aplicable, por ejemplo, a un vehículo, conducido por su dueño o por un dependiente de éste, que, por cuenta de algunos de los organismos mencionados, transporta personas o cosas, según la terminología del Código Civil, o pasajeros o mercaderías, según el Código de Comercio, ámbito distinto del arrendamiento de cosas muebles que regula el Código Civil y el referido decreto ley N° 799 (aplica criterio contenido en dictamen N° 9.011, de 2006).

En tal orden de consideraciones, en materia de arrendamiento de vehículos es necesario puntualizar que acorde con el artículo 12, inciso segundo, de la ley N° 20.981 -de Presupuestos del Sector Público para el año 2017-, los órganos y servicios que tengan fijada dotación máxima de vehículos motorizados requerirán autorización previa del Ministerio de Hacienda “para tomar en arrendamiento tales vehículos o para convenir, mediante cualquier tipo de contratos, que éstos les sean proporcionados por la otra parte, para su utilización en funciones inherentes al servicio".

Acorde con ello, corresponde recordar que los vehículos regidos por el decreto ley N° 799, es decir, los móviles de dotación estatal y los arrendados bajo esos términos, sólo pueden emplearse para el logro de los fines del órgano público al que están afectados y de manera excepcional, en casos calificados pueden emplearse, además, en otros objetivos de interés general, aunque no sean los específicos de la respectiva entidad, siempre y cuando dicho uso no entorpezca la marcha normal de aquélla o signifique un menoscabo de la afectación principal que el bien debe cumplir (aplica dictamen N° 24.307, de 1993, entre otros).

En consecuencia, considerando que la colaboración de los órganos de la Administración en el censo de que se trata constituye un imperativo legal, procede concluir que los organismos del Estado pueden facilitar tanto los vehículos de su dotación como aquellos móviles que arrienden para tal finalidad, siempre que se cumplan con las pertinentes autorizaciones. 

Por otra parte, cabe referirse a la posibilidad que las entidades estatales puedan también contratar servicios de transporte para que sus funcionarios acudan a las tareas asignadas en el censo en examen. 

Al efecto, es menester recordar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.886 previene que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, deben ajustarse a las normas y principios de ese cuerpo legal y de su reglamentación.

En este punto, y tal como lo ha manifestado el dictamen N° 88.264, de 2015, de este origen, corresponde prevenir que las convenciones que suscriba un organismo de la Administración para el arriendo de vehículos y la contratación del servicio de transporte para sus servidores en el ejercicio de sus funciones, se regirán respectivamente por las normas contenidas en el decreto ley N° 799, de 1974, y por el decreto N° 80, de 2004, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, sin perjuicio que para celebrar ambos tipos de acuerdos deberán aplicarse las normas y mecanismos contemplados en la mencionada ley N° 19.886 y su reglamento.

Por consiguiente, y acorde con lo expresado, no se advierten inconvenientes para que las entidades del Estado puedan contratar servicios de transporte para sus funcionarios designados para participar en las fases vinculadas al Censo Abreviado 2017, en la medida que cuenten con recursos presupuestarios para tales efectos. 

Cabe agregar que al materializar tales contrataciones, ha de velarse el deber de cuidado y buen uso de los recursos públicos que asiste a la Administración, considerando al efecto los criterios que se establezcan a fin de obtener la oferta más conveniente para el objeto en examen. 

Finalmente, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 12 de la ley N° 20.981 y según lo informado por DIPRES, es indispensable consignar que los vehículos arrendados por entidades de la Administración o que mediante cualquier tipo de contrato les sean proporcionados a las mismas por la otra parte, no deben ser considerados para calcular la dotación máxima autorizada en favor de las instituciones contempladas en dicho texto legal, debiendo reconsiderarse, en lo pertinente, el dictamen N° 10.454, de 2009.

Reconsidérese parcialmente el dictamen N° 5.759, de 2017, en los términos expuestos. 

Transcríbase al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, al Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, a la Dirección de Presupuestos, al Instituto Nacional de Estadísticas, a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales y al Intendente de la región de Los Ríos.

Saluda atentamente a Ud.,


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República