Dictamen N° 30753

Texto del dictamen

N° 30.753 Fecha: 20-IV-2015

Se ha dirigido a esta Contraloría General el alcalde de la Municipalidad de Chillán Viejo, reclamando de la decisión de la Sede Regional del Bío-Bío en orden a deducir un reparo en su contra, sin antes resolver una solicitud de reconsideración respecto del Informe Final que indica, razón por la cual pide que se adopten las medidas tendientes a regularizar tal situación.
Señala el peticionario, que el citado Organismo de Control -con ocasión de una denuncia relativa a posibles contravenciones al principio de probidad detectadas en dicha entidad edilicia-, procedió a realizar una indagación, a cuyo término evacuó el “Informe Final en Investigación Especial y Examen de Cuenta N° IE 52-2013, sobre eventuales irregularidades acontecidas en la Municipalidad de Chillán Viejo”, a través del cual se estableció la ocurrencia de graves infracciones funcionarias y presuntos ilícitos penales, ordenando que se iniciara un sumario administrativo y el pertinente juicio de cuentas.
Sobre el particular, es menester señalar que, ante la denuncia interpuesta por el propio municipio, a fin de que se investigaran las irregularidades ocurridas en los años 2012 y 2013, la aludida Oficina Regional ordenó -mediante la resolución exenta N° 99, de 2014- incoar el respectivo sumario administrativo, y además, resolvió formular el reparo N° 99, del último año citado, en contra del alcalde y de otros funcionarios de ese ente edilicio, en relación a las observaciones referidas a: 1) el pago de bienes y servicios en exceso; 2) desembolsos por los mismos conceptos sin contraprestación alguna; y 3) egresos sin acreditar. 
Acerca de la primera observación, el municipio expresa que los documentos necesarios para cursar los egresos fueron recibidos por el ex director de desarrollo comunitario, en su calidad de inspector técnico, por lo que era de su exclusiva responsabilidad verificar el cumplimiento de lo contratado, hecho por el cual presentó la pertinente denuncia ante la Fiscalía Local de Chillán. Asimismo, indica que el órgano comunal no contaba con un sistema que le permitiera detectar qué antecedentes se debían adjuntar en cada oportunidad, por lo que en algunos casos se cometieron errores administrativos.
Pues bien, del análisis de la documentación acompañada queda en evidencia que, al momento de la ocurrencia de los hechos, existía una falta de control con relación a los funcionarios involucrados y un desorden administrativo que motivó el pago en exceso que se reprocha, sin que se desprendan razones plausibles que justifiquen tal accionar.
A su vez y tratándose de la segunda observación, la autoridad edilicia expresa, en síntesis, que también formuló la pertinente denuncia ante la mencionada fiscalía; que las actas de entrega de bienes se ajustaron a los mecanismos de control implementados por ese alcalde; y, que se acreditó la ejecución de los servicios por parte de la empresa de transportes Silvana Ríos Steckler E.I.R.L., por concepto de viajes de organizaciones comunitarias rurales.
Sobre el particular, corresponde manifestar que de la documentación acompañada no aparece que se hayan emitido las actas de entrega a que alude el peticionario, sin que pueda determinarse de manera fehaciente, la cantidad de especies repartidas; fecha en que ello aconteció; la individualización de los dirigentes de las organizaciones comunitarias que recibieron los bienes; y, que estos últimos llegaron a su destino final.
En cuanto a los servicios de la empresa de transportes que indica, cabe señalar que el recurrente no adjunta antecedentes que demuestren que ellos fueron efectivamente prestados, no siendo idóneo para tal efecto el comprobante de pago de los mismos. 
Por otra parte, acerca de la existencia de egresos sin acreditar, el alcalde manifiesta que los funcionarios municipales actuaron apegados a las bases administrativas en cada caso y que procedió a presentar las correspondientes acciones judiciales en contra del ex director de desarrollo comunitario, quien debía supervisar la ejecución de tales servicios y visar los pertinentes decretos de pago. Asimismo, expresa que -conforme a las bases de las respectivas licitaciones- no era obligatorio contar con el detalle de las prestaciones.
Enseguida, indica que, tratándose de los alumnos favorecidos con pares de zapatos, los antecedentes relativos a la entrega de dichas especies fueron archivados en forma separada del comprobante de egreso; y, que el entero por el arriendo del camión que menciona era procedente, ya que el servicio se ejecutó. 
Al respecto, y en lo que se refiere a que las bases no contemplaron la exigencia de detallar las prestaciones que se contratarían, cumple con precisar que de acuerdo a lo manifestado en el dictamen N° 40.157, de 2010, entre otros, el hecho que en un contrato no se especifiquen adecuadamente las obligaciones de los contratantes constituye una situación que atenta contra la certeza que debe existir en las relaciones entre la Administración y los particulares, a fin de evitar la discrecionalidad en el cumplimiento de los contratos.
Luego, sobre la entrega de calzado a los alumnos, es dable señalar que de los antecedentes analizados es posible advertir que existe una disparidad entre las especies repartidas por el municipio y la cantidad que -según la indagación efectuada por la citada Sede Regional- fue efectivamente recepcionada por los beneficiarios, sin que la máxima autoridad comunal aporte información al respecto.
A su turno, en lo que se refiere al arriendo del camión que menciona, cabe indicar que el certificado que adjunta el alcalde, otorgado por el ex director de desarrollo comunitario, no resulta idóneo para acreditar que los servicios hayan sido prestados. 
De lo expuesto, se advierte que la máxima autoridad comunal reconoce las irregularidades antes descritas, sin que haya acompañado, en esta oportunidad, antecedentes que permitan dar por subsanadas las observaciones anotadas precedentemente.      
Aclarado lo anterior, corresponde emitir un pronunciamiento respecto de las alegaciones del recurrente en relación a los aspectos no abordados en el reparo N° 99, de 2014, y que también han sido materia de la solicitud de reconsideración de que se trata.
En cuanto a las argumentaciones vertidas por el alcalde en su presentación, relativas a que el ex director de desarrollo comunitario -y los demás funcionarios que menciona- son los únicos responsables de las adquisiciones y abonos de deudas realizadas al margen de la normativa prevista en la ley N° 19.886 y del reglamento municipal que rige la materia; de la entrega de ayudas sociales a beneficiarios que no pudo determinarse que cumplían con las exigencias para ello, ni la fecha en que se hicieron; la compra de bienes sin contar con la debida disponibilidad presupuestaria; de la vulneración de bases al prorrogarse en dos oportunidades el contrato de suministro que indica; y, del traslado de organizaciones comunitarias a otra comuna, cabe señalar que, considerando que la máxima autoridad reconoce tales irregularidades, sin aportar antecedentes que permitan dar por subsanadas dichas observaciones, es que corresponde mantenerlas.
No obstante lo anterior, resulta necesario precisar que la responsabilidad administrativa de quienes participaron de esas transgresiones deberá ser determinada en el pertinente proceso sumarial, de acuerdo a lo previsto en el artículo 118, inciso segundo, de la ley N° 18.883 (aplica dictamen N° 42.232, de 2013).
Acerca de la eventual incompatibilidad del señor Juan Rivas Aguilera, quien habría conducido, en su calidad de funcionario municipal, un camión de propiedad de su cónyuge, el alcalde expone que no se ha podido demostrar que tal servidor haya dirigido el citado vehículo en su jornada laboral, por lo que solicita se levante dicha observación.
Al respecto, según consta de las declaraciones prestadas -ante el fiscalizador de la Sede Regional del Bío-Bío- los días 24 y 30 de julio de 2013, por doña Daniela Guzmán Yévenes y el propio señor Rivas Aguilera, aparece que este último, en su carácter de funcionario municipal, condujo y registró en un cuaderno habilitado para ello, la data, el sector y las horas de trabajo del camión pluma perteneciente a la empresa de su cónyuge, por lo que se mantiene la observación.
En lo que se refiere a la vulneración de bases, al haberse efectuado dos prórrogas de los contratos de suministro que indica, aun cuando esa posibilidad no estaba considerada en el pliego de condiciones, la jefatura comunal expresa que nunca se concretó una segunda renovación y que aquellas que figuran como tales, se dispusieron de conformidad a lo previsto en la letra a), número 7, del artículo 10 y del artículo 12 del decreto  N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento de la ley N° 19.886.
Sobre el particular, corresponde señalar que según la documentación adjunta, aparece que tratándose de las licitaciones de los servicios de “Suministro de Tortas, Tercer Llamado” y “Suministro Juegos Inflables, Mecánicos y Otros, Municipalidad de Chillán Viejo”, se infringió el numeral 9 “Plazo” de las Bases pertinentes, al realizarse en cada caso una segunda prórroga, en circunstancias que tal posibilidad no estaba contemplada en las mismas.
En efecto, en ambas propuestas el plazo primitivo vencía el 31 de diciembre de 2011, el cual podía ampliarse por única vez, por un año calendario -lo que se hizo a través de los decretos alcaldicios N°s. 546 y 782, de 12 y 23 de enero de 2012-. Sin embargo, el municipio practicó una segunda prórroga a dichos convenios la que se sancionara mediante los decretos N°s. 74 y 509, de 4 y 18 de enero de 2013, respectivamente.
 Además, es menester indicar que la existencia de un vínculo contractual anterior no es razón suficiente para justificar las contrataciones directas de que se trata, en los términos que exige el aludido artículo 10, N° 7, letra a), del citado decreto N° 250, de 2004, y que, incluso si así fuera, los decretos alcaldicios N°s. 74 y 509, ambos de 2013, no fundamentaron la necesidad de tal modalidad, debiendo tener en cuenta, en todo caso, que tales convenciones no cumplen con uno de los requisitos que contempla esa disposición reglamentaria, esto es, que ellas fueran solo por el tiempo en que se realiza un nuevo proceso de compras (aplica criterio contenido en el dictamen     N° 30.249, de 2008).  
Sobre la observación relativa a que se entregó dinero en efectivo a don Aldo Quintero Vivanco, presidente del Club Deportivo Rucapequén, sin contar con un acto administrativo, reglamento u ordenanza municipal que regule la materia, la autoridad comunal señala que no se ha individualizado la boleta o documento que habría dado origen al pago de la suma señalada.
En este aspecto, y considerando que las declaraciones efectuadas ante el Órgano Contralor Regional por el citado dirigente y la servidora a honorarios del municipio, señora Susana Fonseca Cartes, confirman lo ya expuesto, se mantiene la observación.
No obstante lo anterior, y respecto a la ausencia de algún acto administrativo, reglamento u ordenanza municipal que determine el procedimiento para otorgar aportes en dinero efectivo a las organizaciones territoriales y funcionales de la comuna, la autoridad edilicia expone que dictó el decreto N° 2.112, de 2014, que regula la materia, por lo que se levanta en ese aspecto la observación, sin perjuicio de hacer presente que la aplicación de la referida normativa se verificará en fiscalizaciones futuras.
En relación a la ausencia de un sistema de información de bodega para el control de las especies allí almacenadas y de canastas familiares y pares de zapatos no ingresados a ese recinto, la jefatura comunal expresa que implementó las medidas tendientes a superar las carencias advertidas, las que describe.
Al respecto, y atendido que se han adoptado acciones concretas a fin de salvar las carencias anotadas, corresponde levantar la observación, haciendo presente que el cumplimiento de dichas medidas también será fiscalizado en el futuro.
En cuanto a la no rendición por concepto de anticipos y fondos entregados a los funcionarios que se individualizan en el informe recurrido, la autoridad local expresa que solo algunos empleados enteraron los montos adeudados en la Tesorería Municipal, y que se solicitó la devolución a los restantes.
Atendido que solo por algunos de los obligados al reintegro se ha cumplido dicha imposición, tal como consta de las órdenes de ingreso N°s. 667913, 668376, 667904 y 667851, todas de 2013, de la Municipalidad de Chillán Viejo, se levanta parcialmente la observación.
Sobre la falta de gestiones de cobro por parte del municipio ante el Primer Juzgado Civil de Chillán respecto del avenimiento celebrado en relación a la deuda que mantiene el exconcejal que indica, el alcalde informa que ha iniciado las acciones necesarias para reactivar la cobranza judicial tendiente a recuperar la suma debida.
Dado que se ha demostrado la veracidad de lo expuesto por el recurrente, según aparece de la copia de la demanda ejecutiva, Rol N° C-0025-2014, en que consta tal acción de cobro, corresponde levantar la observación.
Tratándose de la no aplicación del principio de oposición de funciones en la “unidad de adquisiciones del municipio”; y la falta de publicación, tanto de su respectivo manual como la de los actos que aprueban las bases de adjudicación y contratos, así como las prórrogas, en el sistema de compras públicas, la jefatura edilicia expone que no cuenta con personal suficiente para cumplir con dicha tarea. Sin embargo, a fin de atenuar el problema, dictó el decreto alcaldicio N° 3.760, de 2013, que radica la labor anotada en la dirección de administración y finanzas, y modificó su similar N° 457, de 2009, que crea la unidad de compras en el mercado público; que con fecha 11 de abril de 2014, subió al portal www.chilecompra.cl el pertinente manual de procedimientos; y, que mediante oficio N° 76, de 2014, instruyó a las direcciones municipales cumplir estrictamente con el artículo 57 del citado decreto N° 250, de 2004.
Al respecto, y dado que solo se han salvado las observaciones referidas al manual de procedimientos de adquisiciones y publicación de decretos que aprueban bases de adjudicación y contratos, corresponde levantarlas únicamente en lo que se refiere a tales irregularidades.
Por consiguiente, y una vez analizados los argumentos esgrimidos por la autoridad comunal, como asimismo los antecedentes acompañados por esta, se da respuesta, en los términos expuestos, a la presentación de la especie. 
Transcríbase a la Contraloría Regional del Bío-Bío y a la Fiscalía de esta Contraloría General.
Saluda atentamente a Ud. 

Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante