Dictamen N° 1297

Texto del dictamen

N° 1.297       Fecha: 08-I-2015

Se ha dirigido a esta Contraloría General la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) solicitando un pronunciamiento respecto del índice de remuneraciones, real o nominal, que debe tener en cuenta para los efectos de aplicar el polinomio a través del cual se fija el reajuste de los precios pactados en los contratos suscritos como consecuencia de los procesos licitatorios ID 85-35-lp11 e ID 85-16-lp12 y del trato directo que denomina 16/2013. Expone, además, que dado que el Instituto Nacional de Estadísticas informa dicho índice con dos meses de desfase, ha modificado la fórmula considerando el IR t-4 y no el IR t-3 que se señala en las bases administrativas.

Por su parte, don Andrés Orellana Gallardo, en representación de Alicopsa, reclama que lo obrado por la JUNAEB en las materias expuestas en el párrafo anterior afecta el convenio adjudicado a su representada en virtud de la primera licitación mencionada, y hace presente, también, que han existido errores en el valor establecido como ponderador del índice de alimentos y en la forma en que INTEGRA ha aplicado dicho reajuste. Agrega que las instituciones contratantes -las dos individualizadas más la Junta Nacional de Jardines Infantiles- efectúan los reajustes de los precios al momento de realizar los pagos provisorios contemplados en el punto XXVIII de las bases respectivas, y no en la oportunidad prevista en el pliego de condiciones. 

Requerido su parecer acerca de esta última presentación la JUNAEB informó, en síntesis, que para calcular los reajustes se usó un índice de remuneraciones distinto al que correspondía según lo indicado en la etapa de consultas, que se cometió una equivocación en las bases al identificar el ponderador del índice de alimentos, lo que fue corregido durante el proceso de preguntas y respuestas, y que INTEGRA procederá a subsanar la irregularidad que menciona el solicitante.
  
Sobre el particular, se debe tener en cuenta que el inciso tercero del artículo 10 de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, prevé que “Los procedimientos de licitación se realizarán con estricta sujeción, de los participantes y de la entidad licitante, a las bases administrativas y técnicas que la regulen. Las bases serán siempre aprobadas previamente por la autoridad competente”.

Como puede advertirse, de la norma transcrita aparece que uno de los principios rectores de la contratación administrativa es el de estricta sujeción a las bases, que junto con otros, como el de igualdad de los oferentes, constituyen la principal fuente de derechos y obligaciones, tanto para la Administración como para los participantes del procedimiento de licitación.

En este contexto, es necesario tener en cuenta que el punto IV, párrafos segundo y cuarto, de las bases administrativas que rigieron el primer proceso concursal mencionado, aprobadas por la resolución N° 283, de 2011, de la JUNAEB, establece que las respuestas a las solicitudes de aclaraciones o preguntas que se formulen forman parte integrante de las bases de la licitación, para todos los efectos legales y que “se entiende que las respuestas contribuyen a determinar el alcance y sentido de las Bases Administrativas, Técnicas y Anexos, según sea su naturaleza, por lo que deben ser consideradas por los oferentes para la presentación de sus ofertas”.

Luego, que el punto XV de ese pliego de condiciones prevé que “El precio unitario de los servicios de alimentación que son objeto del contrato será reajustado trimestralmente a partir de la fecha del contrato respectivo”, de acuerdo con el polinomio que indica.

Además, que en las respuestas aprobadas mediante la resolución exenta N° 6.063, de 2011, la JUNAEB señaló que para efectos de la antedicha fórmula se utilizaría el índice nominal de remuneraciones.

Ahora bien, encontrándose definido en los antecedentes que regularon el proceso concursal que el índice de remuneraciones a emplear para reajustar el precio de los servicios era el nominal, la singularizada repartición pública ha debido, en concordancia con el principio de estricta sujeción a las bases, atenerse a  lo especificado en ese documento, por lo que no ha correspondido que aplicara el reajuste de un modo diverso, según lo reconoce la misma entidad. En consecuencia, ese organismo deberá realizar  la regularización pertinente y efectuar los pagos o requerir los reintegros que resulten procedentes.

Igual criterio cabe que aplique ese servicio en relación con la licitación ID 85-16-lp12, pues la normativa que la rigió contempla disposiciones similares a las mencionadas con antelación. 

En cuanto al trato directo denominado 16/2013, es necesario manifestar que ni en los términos de referencia, aprobados mediante la resolución exenta N° 620, de 2013, de la JUNAEB, ni en los convenios suscritos con ocasión del mismo proceso se definió el índice de remuneraciones que debía considerarse para aplicar el polinomio de reajustabilidad de los precios, por lo que, tratándose de la interpretación de cláusulas contractuales, es una materia que debe ser resuelta por las partes o por los Tribunales de Justicia en subsidio.

En todo caso, teniendo en cuenta que las contrataciones aludidas en el párrafo precedente guardan relación con unidades territoriales contempladas en la licitación ID 85-16-lp12 y que se originaron en el término anticipado de un contrato firmado como consecuencia de ese concurso, esta Contraloría General no advierte fundamento para que se utilice un índice de remuneraciones distinto al establecido en ese proceso.

Por otra parte, en lo que atañe al índice de remuneraciones a considerar, este ha debido ser el contemplado en el polinomio incluido en el punto XV del pliego de condiciones, que establece que t “corresponde al mes en el cual corresponde realizar el reajuste a los precios” complementado con lo señalado en la antedicha resolución exenta N° 6.063, respuesta 190, en orden a que es el nominal “más reciente disponible al momento de reajustar”. Asimismo, en las bases se expresa que t-3 “corresponde al mes posterior al que se hizo el último ajuste de precios, el que corresponde a 3 meses antes de t (se hacen reajustes trimestrales)”.

En tales condiciones, al haber empleado la JUNAEB un criterio distinto al previsto en los documentos del contrato, como indica en su informe, deberá adoptar las medidas tendientes a  regularizar esa situación. 
 
A continuación, en lo que se refiere al valor a considerar en el polinomio respectivo como ponderador del índice de alimentos, cabe manifestar que en las respuestas sancionadas mediante la resolución exenta N° 6.325, de 2011, de la JUNAEB, este fue rectificado, quedando determinado en aquel que ha empleado la entidad pública singularizada, por lo que no se aprecian observaciones que formular sobre el particular.

En cuanto a la época en que las entidades deben reajustar los precios de las prestaciones, es necesario hacer presente que ello debe efectuarse en conformidad con lo establecido en el mencionado punto XV de las bases administrativas, esto es, trimestralmente a contar de la fecha del convenio, que en la especie se suscribió el 6 de febrero de 2012, por lo que el primer reajuste debió llevarse a cabo en el mes de mayo de ese año y así sucesivamente.

Por último, en lo referente al reclamo que incide en el actuar de INTEGRA, dado que la JUNAEB manifestó que la primera entidad procederá a subsanar la irregularidad que menciona el solicitante, este Organismo Fiscalizador entiende que el asunto planteado se encuentra en vías de solución. 
  
Transcríbase a la Junta Nacional de Jardines Infantiles, a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General y al interesado.

Saluda atentamente a Ud.,

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República