Dictamen N° 40110

Texto del dictamen

N° 40.110 Fecha: 05-VI-2014

La División de Auditoría Administrativa ha remitido la presentación de doña María Bulboa Cortés, en la cual solicita un pronunciamiento acerca de la entidad a cuyo nombre deben emitirse las facturas por las compras de instrumental de laboratorio y mobiliario efectuadas en el marco del programa “Transferencia Tecnológica para la Inserción Competitiva en los Mercados del Sector Apícola de la Región Metropolitana”, que financia el Gobierno Regional Metropolitano con caudales del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, FNDR.
Agrega la Unidad remisora que, a propósito de las indagatorias realizadas, han surgido dudas sobre la juridicidad de los procedimientos aplicados por el aludido órgano territorial y la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura de la Región Metropolitana -en adelante SEREMI-, institución receptora de esos caudales, las que dicen relación con una eventual infracción al decreto N° 223, de 1999, del Ministerio de Hacienda, y con el hecho que las obras respectivas se ejecutan en terrenos de propiedad de una corporación privada.
Como cuestión previa, debe consignarse que de los antecedentes acompañados, se observa que mediante la resolución Nº 201, de 2009, el gobierno regional individualizado sancionó el convenio que celebró el 22 de octubre de 2009 con la mencionada SEREMI, en virtud del cual aquel se comprometió a transferirle a esta última la suma que ahí se establece, con cargo a los recursos del subtítulo 33 de su Programa 02 Inversión Regional, para la ejecución de las actividades de que se trata, las que tienen por objeto facilitar la inserción competitiva y sostenida de los micro y pequeños productores apícolas en los mercados de exportación y nacional. De este modo, tiene aplicación en la especie lo dispuesto por el número 4 de la glosa 02 de la ley N° 20.314, de Presupuestos del Sector Público para esa anualidad.
Dicho numeral, permitió destinar los caudales que contempló a las entidades que indica para el financiamiento, entre otros, de proyectos de innovación para la competitividad y de fomento productivo, precisando que estos “se regirán exclusivamente por la normativa legal de la institución receptora”, mandato que es reproducido en la cláusula segunda del señalado acuerdo de voluntades. 
Cabe anotar que la referida convención fue objeto de dos modificaciones, a fin de prorrogar el plazo para la ejecución de las labores respectivas hasta el 31 de julio de 2013, siendo sancionadas por las resoluciones Nºs. 126, de 2011 y 161, de 2012, ambas del Gobierno Regional Metropolitano. 
Concordante con lo anterior, y con el propósito de ejecutar el programa, la SEREMI, mediante su resolución N° 58, de 2010, aprobó las bases administrativas, las bases técnicas y los anexos de la correspondiente licitación pública, la cual, luego de ser tomada razón con fecha 17 de enero de 2011, fue publicada el 29 de abril de esta última anualidad, en el Sistema de Información de Compras y Contrataciones Públicas, bajo el ID 2620-1-LP11.
Dicho proceso concursal fue adjudicado a la Universidad Mayor, siendo sancionado el contrato de prestación respectivo a través de la resolución N° 62, de 2011, del mismo origen, tomada razón por la Contraloría General, el 24 de octubre de ese año.
En la cláusula segunda de ese acuerdo de voluntades las partes convinieron un plan de trabajo que contempló, entre otras actividades, la construcción y habilitación tanto de un Centro de Transferencia Tecnológica -en los terrenos de propiedad del Instituto de Investigaciones Agropecuarias, INIA, que especifica-, como de un apiario experimental y de un laboratorio de detección de enfermedades, además del diseño de un modelo de gestión para la sustentabilidad del referido recinto, que debía incluir un Comité Directivo conformado por el titular y/o representante de la SEREMI, el Director de la última entidad privada indicada y el Presidente de la Federación de Cooperativas Agro-Apícolas, FEDEMIEL.
Puntualizado lo anterior, en lo que respecta a la eventual infracción al decreto N° 223, de 1999, del Ministerio de Hacienda -vigente a la época del contrato precedentemente descrito-, es del caso señalar que ese cuerpo normativo disponía que “Los Servicios Públicos que de acuerdo a las disposiciones legales vigentes deben operar en cuanto a construcciones a través del Ministerio de Obras Públicas, podrán contratarlas directamente, sin intervención de dicho Ministerio, cuando el monto de cada obra, ya se trate de construcciones, ampliaciones, reparaciones o instalaciones de cualquier naturaleza, no sea superior a 1.600 unidades tributarias mensuales”.
Luego, debe considerarse que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, del Ministerio de Obras Públicas, previene que esa Secretaría de Estado es la “encargada del planeamiento, estudio, proyección construcción, ampliación, reparación, conservación y explotación de las obras públicas fiscales y el organismo coordinador de los planes de ejecución de las obras que realicen los servicios que lo construyen” y de las demás entidades a que alude.
Por su parte, el numeral 14 del artículo 4° del decreto N° 75, de 2004, de la mencionada Cartera de Estado, que aprueba el reglamento para contratos de obras públicas, preceptúa que se entiende por tal “Cualquier inmueble, propiedad del Estado, construido, reparado o conservado por éste, en forma directa o por encargo a un tercero, cuya finalidad es propender al bien público”.
Ahora bien, las infraestructuras que la Universidad Mayor se obligó a construir y habilitar forman parte del programa “Transferencia Tecnológica para la Inserción Competitiva en los Mercados del Sector Apícola de la Región Metropolitana”, financiado con recursos contemplados en el subtítulo 33 del Programa 02 del Gobierno Regional Metropolitano, los que fueron transferidos a la SEREMI para su ejecución, de modo que no se observa que concurran en este caso los supuestos previstos por el mencionado decreto N° 223, de 1999, y por tanto, que exista un incumplimiento de esa normativa en la actuación de dichos organismos públicos, debiendo concluirse que la actuación de aquellos se ajustó a derecho. 
Enseguida, corresponde referirse al hecho que la construcción y habilitación del reseñado Centro de Transferencia Tecnológica, del apiario experimental y del laboratorio de detección de enfermedades se hayan efectuada en un terreno de propiedad del INIA.
Al respecto, el artículo 74 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, en armonía con el inciso segundo del artículo 115 de la Constitución Política, dispone que el FNDR “es un programa de inversiones públicas, con finalidades de desarrollo regional y compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo".
Por su parte, la letra b) del artículo 16 y las letras e) de los artículos 24 y 36 del mencionado texto legal, le confieren al gobierno regional, en los términos que establecen, la facultad de resolver la inversión de los recursos que a la región le correspondan en la distribución del aludido Fondo.
En ese contexto, es útil tener presente que según la documentación acompañada, el 4 de marzo de 2012 la Subsecretaría de Agricultura y el INIA celebraron un contrato en virtud del cual el Instituto entregó en comodato a la primera, por un plazo de veinte años prorrogable por acuerdo de las partes, una franja de terreno ubicada en el inmueble que individualiza, precisándose que esta podrá “ser destinada única y exclusivamente para establecer en ella un Centro Apícola demostrativo”, “pudiendo levantar las instalaciones de una oficina, un laboratorio y un pequeño auditorio”.
En el mismo orden de ideas, cabe hacer notar que dicho predio concuerda con el singularizado en la cláusula segunda del contrato celebrado entre la SEREMI y la Universidad Mayor para la ejecución del programa de que se trata, y que la entidad comodante integra el Comité Directivo previsto en el modelo de gestión que forma parte del plan de trabajo contemplado en esa estipulación contractual. 
De lo expuesto, es posible colegir que el comodato precedentemente descrito forma parte de las actividades necesarias para la ejecución del programa antes indicado, y por lo tanto, que las instalaciones que se construyan y habiliten en la propiedad de que se trata serán destinadas a mejorar la competitividad de los micro y pequeños productores apícolas para facilitar su inserción en los mercados de exportación y nacional.
En ese contexto y considerando, además, que tal como lo ha manifestado este Órgano Fiscalizador en sus dictámenes N°s. 21.072, de 2006, 39.173, de 2009, y 30.101, de 2013, entre otros, la finalidad de los recursos del FNDR es solventar aquellos proyectos y programas que conciernan a los diferentes aspectos de la infraestructura social, económica y cultural de la respectiva región, para efectos de lograr su desarrollo mediante la realización de inversiones encaminadas a solucionar necesidades de carácter general, como aconteció en la situación de la especie, no se advierte ilegalidad en que la construcción y habilitación del Centro de Transferencia Tecnológica, del apiario experimental y del laboratorio de detección de enfermedades referidos en la consulta, se realizaran en un terreno que el INIA dio en comodato exclusivamente para esos fines por un plazo de veinte años prorrogables.
Finalmente, corresponde determinar la entidad a cuyo nombre debe emitirse la factura por la compra de instrumental de laboratorio y mobiliario efectuada en el marco del programa. 
Al respecto, se debe tener en cuenta que de acuerdo con lo estipulado en los puntos 12.7 de las bases administrativas y 3 de las bases técnicas sancionadas por la precitada resolución N° 58, de 2010, de la SEREMI, y en las cláusulas segunda y quinta del contrato aprobado por la antedicha resolución N° 62, de 2011, del mismo origen, dentro de las actividades a realizar por la Universidad Mayor se consideró el desarrollo de las instalaciones precedentemente descritas, las que debían estar dotadas con el equipamiento que en esas estipulaciones se especificó. Además, se dispuso que el precio por los servicios prestados sería pagado íntegramente a esa Casa de Estudios Superiores en cinco cuotas, sin contemplarse pagos adicionales de ninguna especie.
Siendo así, y considerando, además, que de la revisión de los instrumentos antes indicados no se advierte ninguna disposición en orden a que la documentación correspondiente a las adquisiciones efectuadas por la Universidad Mayor en el marco del programa deben ser enviados a la SEREMI para su pago, es posible colegir que incumbe a dicha entidad privada solventar esos gastos con cargo a los recursos recibidos para este fin, y consecuentemente, las facturas pertinentes deben ser emitidas a su nombre.
Transcríbase al Gobierno Regional Metropolitano, a la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura de la Región Metropolitana y a la Universidad Mayor.
Saluda atentamente a Ud.,

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República