Dictamen N° 2420

Texto del dictamen

N° 2.420         Fecha: 13-I-2014

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Gabriel Carrasco Contreras, según afirma, en representación de la empresa Funeraria Carrasco Hermanos Limitada,  formulando reclamos al proceso licitatorio llevado a efecto por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, para la contratación de servicios funerarios, publicado bajo el ID 623-47-LE12, precisando que el pliego de condiciones respectivo exigía que se acompañara el boletín laboral y previsional de la Dirección del Trabajo, el que, conforme expone, estaba disponible en el portal electrónico www.chileproveedores.cl -en lo sucesivo ChileProveedores-, y, pese a ello, esa Secretaría de Estado habría descartado su oferta, por no acompañar dicho documento. 

Afirma, por otra parte, que su oferta económica era menor a la del adjudicado; que a este le solicitaron aclaraciones al ser evaluado, sin que conste que ellas hayan sido evacuadas; que la evaluación fue anterior a la fecha fijada originalmente -lo que habría impedido el ejercicio de derechos de terceros-, y que la comisión de evaluación estaba integrada por un miembro sumariado por esta Entidad de Control, lo que, a su juicio, lo inhabilitaría para actuar en procesos relacionados con la aplicación de fondos públicos. 

Requerida al efecto, la Dirección de Compras y Contratación Pública señala que a la fecha de apertura electrónica en esta licitación, el 9 de enero de 2013, en ChileProveedores figuraba el certificado de antecedentes laborales y previsionales N° 1307/2010/3503, extendido por la Dirección del Trabajo -copia del cual acompaña al informe-, con vigencia hasta el 6 de abril de 2010, previniendo que para la finalidad de constatar la habilidad del proveedor en el aludido registro, el mencionado certificado resulta irrelevante. 
Añade, que para los efectos de la inhabilidad para inscribirse en ese registro, contemplada en el artículo 92, N° 3, del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, reglamento de la ley N° 19.886 -esto es, en caso que el proveedor registre deudas previsionales o de salud por más de 12 meses por sus trabajadores dependientes, lo que se acreditará mediante certificado de la autoridad competente-, esa plataforma se nutre de la información que directa y regularmente le remite la Dirección del Trabajo, de la forma que indica, por lo que el cambio de estado en dicho portal, desde hábil a inhábil, debiera ser automático, sin necesidad de certificación o trámite adicional. 

Solicitado su informe, la Subsecretaría del Interior manifiesta, en síntesis, que aquel certificado se encontraba en ChileProveedores, portal que informaba vigencia hasta el 28 de febrero de 2013, pero que al descargar el documento, en él se consignaba que había expirado en abril de 2010, por lo que a la fecha de la evaluación no estaba vigente, lo que habría justificado descartar la oferta del reclamante, agregando que de acuerdo con las bases del proceso fue solicitada una aclaración a la propuesta presentada por la otra empresa oferente, la que habría dado cumplimiento oportuno al requerimiento. Finaliza, sosteniendo que no afecta la legalidad del proceso el que un integrante de la comisión de evaluación se encuentre sumariado, por no existir disposición alguna que le impida ejercer dicho rol en tales circunstancias.

Sobre el particular, el inciso segundo del artículo 4° de la ley N° 19.886, dispone que en caso que la empresa que obtiene la licitación o celebre convenio registre saldos insolutos de remuneraciones o cotizaciones de seguridad social con sus trabajadores, contratados en el período que indica, los primeros estados de pago producto del contrato deben destinarse a satisfacer tales obligaciones, debiendo acreditarse que la totalidad de ellas se encuentran liquidadas en el plazo que dispone, imponiéndole a la entidad pública respectiva la obligación de exigir que la empresa contratada proceda a esos pagos y que le presente la documentación que acredite el total cumplimiento de la obligación, prescribiendo que si dichas obligaciones se incumplen, ello dará derecho a la terminación del respectivo contrato, pudiendo llamarse a una nueva licitación, en la que la empresa respectiva no podrá participar. 

En armonía con lo anterior, el precitado cuerpo reglamentario establece, en su artículo 22, sobre contenido mínimo de las bases, que estas deberán incluir, a lo menos, las materias que allí se indican y, entre ellas, N° 9, “los medios para acreditar si el proveedor adjudicado registra saldos insolutos de remuneraciones o cotizaciones de seguridad social con sus actuales trabajadores o con trabajadores contratados en los últimos dos años y la oportunidad en que ellos serán requeridos”.

A su turno, conforme con el N° 3.1 de las bases administrativas, podían participar en la propuesta los oferentes que, además de lo allí exigido, cumplieran con presentar, entre otros, letra c), los antecedentes señalados en su anexo N° 1, los que debían ingresarse, de acuerdo al numeral 3.2 del mismo texto, como antecedentes administrativos digitalizados al portal www.mercadopublico.cl, en el ID que identificaba la pertinente licitación.

En lo que interesa, el anexo N° 1 “Antecedentes Legales”, dispone que los proveedores inscritos podían acreditar lo solicitado mediante la ficha electrónica única disponible en ChileProveedores, individualizando, además, los documentos requeridos a los oferentes no inscritos, previniendo que unos y otros debían acompañar, en lo que atañe a la materia, el boletín laboral y previsional de la Dirección del Trabajo, en tanto que el N° 3.3 de las bases establecía que si el oferente no presentaba uno cualquiera de los antecedentes administrativos exigidos en su número 3.1 -entre los que se contaba ese boletín-, en la forma prevista en el numeral 3.2, quedaría, por ese solo hecho, fuera de la licitación, y su propuesta no sería evaluada. 

Por otro lado, el N° 17 del pliego de condiciones establece que a objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en el citado artículo 22° N° 9, los oferentes debían acompañar el aludido boletín, conforme con el anexo N° 1 de esas bases, el que tenía que presentarse en la forma prevista en el N° 3.2, y en la oportunidad que señala. 

Ahora bien, en el certificado de antecedentes laborales y previsionales, cuya copia fue tenida a la vista, consta que el peticionario no registraba multas ejecutoriadas no incluidas en el boletín de infractores, como tampoco deuda previsional ni resoluciones de multa, lo que, conforme con lo expuesto por la Dirección de Compras y Contratación Pública, supone que no presentaba la inhabilidad regulada en el N° 3 del citado artículo 92 del reglamento de la ley N° 19.886, por lo que habría estado en calidad de “hábil” en el mencionado registro a la época de la licitación.

No obstante, corresponde señalar que el certificado de antecedentes laborales y previsionales no es suficiente para dar por cumplido el objetivo contenido en los artículos 4°, inciso segundo, de la ley N° 19.886, y 22 N° 9 de su reglamento, esto es, si el proveedor adjudicado registraba saldos insolutos de remuneraciones o cotizaciones de seguridad social con sus trabajadores, en el período que indican.

En ese contexto, la entidad licitante requirió que se acompañara, tanto por los proveedores inscritos como por los no inscritos, el boletín laboral y previsional de la Dirección del Trabajo, antecedente que no adjuntó el requirente, por lo que conforme con el mencionado N° 3.3 del pliego de condiciones correspondía, en cumplimento de los principios de estricta sujeción a las bases e igualdad de los oferentes, que su oferta fuera rechazada, lo que se dispuso formalmente, además, en la respectiva resolución de adjudicación, sin que se advierta, por tanto, alguna irregularidad al respecto. 

En consecuencia, cabe concluir que, en la especie, no era procedente excluir al peticionario de la obligación de presentar ese boletín, como lo pretende, pese a que la empresa que representa habría estado inscrita y hábil en ChileProveedores, en el entendido que la mencionada Cartera de Estado estimó aquel como un antecedente idóneo para los efectos dispuestos en los lineamientos concursales.

Sin perjuicio de lo anterior, es útil consignar que del aludido boletín es posible obtener certificación sobre multas ejecutoriadas y deudas previsionales, pero no acerca de saldos insolutos de remuneraciones, por lo que tampoco resulta suficiente la información que tales certificados contengan, para los efectos anotados, de manera que, en lo sucesivo, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública deberá regular adecuadamente en las bases los medios idóneos para acreditar si el proveedor adjudicado registra también estas deudas con sus trabajadores actuales o con aquellos contratados en los últimos dos años, y la oportunidad en que ellos serán requeridos.

En otro orden de consideraciones, es menester tener presente que el proceso licitatorio en cuestión fue adjudicado, el contrato fue formalizado y se encuentra en actual ejecución, de lo cual se infiere que se ha configurado respecto de quien ganó la propuesta pública una situación jurídica consolidada, fundada en la confianza de los particulares en la actuación legítima de los órganos de la Administración, de manera tal que las consecuencias de invalidar la licitación de que se trata -solicitud que se infiere de la presentación-, no podría afectarle por revestir la calidad de tercero de buena fe, todo esto en concordancia con lo indicado en los oficios Nos 75.915, de 2011; 16.776 y 31.412, ambos de 2013, de este origen.

En cuanto a lo reclamado sobre la adjudicación, es menester señalar que de acuerdo al N° 10.3 de las bases administrativas, ella debía realizarse dentro de los 20 días posteriores al término del período de la evaluación, de lo que se desprende que se trataba de un plazo máximo, y de acuerdo a lo informado por el servicio que convocó al concurso público en comento, la misma se efectuó el 8 de febrero de 2013, por lo que se ajustó al cronograma previsto en el pliego de condiciones.

Respecto de la supuesta inhabilidad de un miembro de la comisión de evaluación para intervenir en procesos relacionados con la aplicación de recursos públicos, derivada, en concepto del peticionario, de encontrarse sumariado por este Organismo de Fiscalización, cumple con señalar que tales impedimentos son de derecho estricto y, por lo mismo, en casos como el de la especie, en que no existe una norma que establezca una prohibición como la reclamada, es forzoso colegir que la participación objetada no resulta irregular.   

Finalmente, atendido que, conforme lo señalado, no era procedente evaluar la oferta del requirente, no corresponde pronunciarse acerca de su contenido, siendo dable añadir, en todo caso, que de acuerdo con el inciso segundo del artículo 20 del reglamento, en la determinación de las pautas del certamen, la entidad licitante no atenderá solo al posible precio del bien y/o servicio, sino a todas las condiciones que impacten en los beneficios o costos que se espera recibir de ellos.

Transcríbase al Ministerio del Interior y Seguridad Pública, a la Dirección de Compras y Contratación Pública y a la Dirección del Trabajo.

Saluda atentamente a Ud.


Patricia Arriagada Villouta
Contralor General de la República  
Subrogante