Dictamen N° 19326

Texto del dictamen

N° 19.326                         Fecha: 01-IV-2013                                                                        
Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Padre Hurtado, solicitando un pronunciamiento relativo a la ejecución y rendición de cuentas de convenios de transferencia de recursos, celebrados entre esa entidad edilicia y el Servicio de Salud Metropolitano Occidente, en el marco de la ley N° 19.378, que establece Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal. 
Manifiesta la recurrente que los referidos convenios, suscritos al amparo del citado texto legal, comienzan su ejecución antes de su suscripción, pero el pago solo procede una vez tramitado totalmente el acto administrativo que lo apruebe, y considerando la resolución N° 759, de 2003, de esta Contraloría General, que fija normas de procedimiento sobre rendición de cuentas, que exige a la unidad receptora preparar mensualmente una rendición de cuentas, resulta imposible su cumplimiento, pues se estaría exigiendo respecto de fondos que aún no existen en la entidad edilicia.
Además, plantea la interesada, que al existir un atraso en las remesas pactadas, esto implica no poder cumplir a cabalidad con los plazos y metas convenidos, provocando una contradicción entre la obligación del municipio de otorgar prestaciones médicas y el deber de rendir cuenta de los fondos provenientes de los convenios suscritos, a este Organismo de Control, al término de los mismos, generando la interrogante de si es posible continuar ejecutando los recursos con posterioridad al vencimiento de los plazos, o si ellos deben ser restituidos.  
Requerido al efecto, el Servicio de Salud Metropolitano Occidente ha informado que la municipalidad debe utilizar y rendir cuenta de los fondos, desde el momento establecido en el contrato, no obstante que ellos sean transferidos con posterioridad por parte de ese servicio, ya que en todos los respectivos convenios la distribución de fondos se ha estipulado en dos partes, debiendo la municipalidad, eventualmente, utilizar transitoriamente dineros de su propio presupuesto. 
Añade dicho servicio, que si la entidad receptora quedase con saldos pendientes, porque las actividades financiadas aun no concluyen, se le autoriza la extensión del convenio y si dicho excedente se produce por economías, se aprueba su inversión en compras que se estimen afines al programa.
Al respecto, es menester anotar, en primer término, que el artículo 49 de la mencionada ley N° 19.378, prescribe que cada entidad administradora de salud municipal recibirá mensualmente, del Ministerio de Salud, a través de los servicios de salud y las municipalidades correspondientes, un aporte estatal que será determinado anualmente mediante un decreto fundado del citado ministerio conforme al procedimiento y de acuerdo a los criterios que la misma disposición enuncia. 
De igual forma, es del caso indicar que el artículo 55 bis del mismo cuerpo legal, preceptúa que toda transferencia de recursos públicos dirigida a las entidades administradoras se hará por intermedio de la municipalidad respectiva, debiendo quedar reflejada en el presupuesto que corresponda y constar en el balance a que se hace referencia en el artículo 50. 
 Por su parte, el artículo 56, inciso tercero, del estatuto señalado, dispone que en caso que las normas técnicas, planes y programas que se impartan con posterioridad a la entrada en vigencia de esta ley impliquen un mayor gasto para la municipalidad, su financiamiento será incorporado a los aportes establecidos en el artículo 49 y, en concordancia con la disposición citada, el artículo 6° del decreto supremo N° 59, de 2011, del Ministerio de Salud, ordena que para efectos del incremento esa secretaría de Estado dictará la mencionada resolución, de lo que se desprende que los convenios a que se refiere la consulta tienen su origen en los aportes adicionales contemplados en dicho artículo 56, acorde con el criterio contenido en el dictamen N° 68.227, de 2011, de este origen.
En otro orden de ideas, cabe hacer presente que los recursos que deben transferir los servicios de salud a las municipalidades en cumplimiento de los aludidos artículos 49 y 56, previstos en la ley N° 20.557, de Presupuestos del Sector Público para el año 2012, en las respectivas partidas de los programas 01 como transferencias corrientes, a otras entidades públicas, 298 Atención Primaria, Ley N° 19.378 y, que de acuerdo con lo dispuesto en el presupuesto aprobado de la Municipalidad de Padre Hurtado correspondiente al año 2012, tales recursos tienen que incorporarse al Área de Salud, transferencias corrientes de otras entidades públicas, no existiendo glosa alguna que exima a las entidades receptoras de esos recursos de la obligación de incorporarlos como ingresos presupuestarios, como se puntualiza en los dictámenes N°s. 69.305, de 2010, y 18.100, de 2011, de este Órgano de Control. 
Precisado el marco legal aplicable, procede indicar, en relación a la forma de rendir cuenta de los fondos transferidos de conformidad con lo estipulado en los convenios suscritos en virtud de la mencionada ley N° 19.378, que la citada resolución N° 759, de 2003, de esta Contraloría General, dispone en el inciso tercero de su punto 5.2. -Transferencias a otros Servicios Públicos-, que el organismo público receptor -en el caso planteado, el municipio- se encuentra obligado a enviar a la unidad operativa otorgante un comprobante de ingreso por los recursos percibidos que deberá especificar el origen del aporte y un informe mensual de su inversión, que deberá contener, a lo menos, los elementos contemplados en esa norma. La unidad operativa otorgante rendirá cuenta de la transferencia con esta documentación (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 55.994, de 2011, y 75.325, de 2012, de este origen).
Por su parte, el punto 5.2, inciso primero, de la aludida resolución N° 759, de 2003, establece, en lo que interesa, que la inversión de la transferencia será examinada por la Contraloría General en la sede del servicio receptor o mediante el acceso a los sistemas de tratamiento automatizado de información en donde se almacene la documentación pertinente.
Así las cosas, la obligación del municipio de rendir cuenta al respectivo servicio de salud, se hace exigible a partir del momento en que el convenio se encuentra totalmente tramitado y cuando los fondos asignados en virtud de este, le han sido efectivamente entregados, debiendo indicarse al respecto, contrariamente a lo sostenido por el Servicio de Salud Metropolitano Occidente, como se puntualizara en los dictámenes N°s. 31.003, de 1992; 20.100, de 1993; 35.262, de 2004; y 58.418, de 2012, de este origen, que resulta improcedente rendir gastos cuya fecha de ejecución es anterior a la transferencia y a la total tramitación del respectivo acto administrativo, por cuanto la normativa sobre la materia no contiene disposiciones que así lo permitan. Además, la realización de egresos efectuados con anterioridad a la recepción de los respectivos fondos, implicaría eventualmente, el uso de dineros destinados a otras finalidades, infringiendo con ello la preceptiva que consagra el principio de legalidad del gasto público, que más adelante se expone. 
En lo que concierne a la obligatoriedad de restituir los saldos no ejecutados de los aportes a que se refiere la consulta, es del caso advertir que en armonía con lo expresado por esta Entidad Fiscalizadora, entre otros, en los dictámenes N°s. 20.211, de 1993; 32.048, de 1995; y 80.238 de 2011, las transferencias en examen suponen que los fondos están destinados a la ejecución de un programa o proyecto por parte del organismo receptor, en el marco de sus propios fines u objetivos, cuyos lineamientos se encuentran en la norma legal o en la asignación presupuestaria que las regula, y con mayor detalle en el convenio a través del cual se formalizan, de manera tal que si bien dichos recursos pasan a integrar el patrimonio de la institución receptora, quedan afectos al cumplimiento de la antedicha finalidad.
Atendiendo a lo indicado, la beneficiaria del aporte se encuentra en el imperativo de restituir aquellos caudales que no hayan sido invertidos en los objetivos prefijados por la normativa aplicable, dentro del período establecido para la ejecución del proyecto o programa del caso y, de igual manera, el otorgante de los fondos tiene el deber de requerir su reintegro, lo que es aplicable aun cuando ello no se hubiere contemplado expresamente en los respectivos acuerdos de transferencia suscritos por las partes, como aconteció con el convenio sobre Programa de Apoyo a Planes de Tratamiento y Rehabilitación de Personas con Problemas Derivados del Consumo de Drogas Ilícitas u Otras Sustancias Estupefacientes o Sicotrópicas año 2012, por lo que en lo sucesivo se deberá tener en consideración lo expresado.
Tal conclusión es concordante con el referido principio de legalidad del gasto público, consagrado en los artículos 6°, 7° y 100 de la Constitución Política de la República; 5° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, y 56 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, conforme al cual los servicios públicos deben actuar con estricta sujeción a las atribuciones que les confiere la ley y, en el orden financiero, atenerse a las disposiciones que al efecto regulan el egreso.
Lo anterior, por cierto, no obsta a que las partes estipulen expresa y excepcionalmente, la posibilidad de que los saldos de recursos provenientes de dichos convenios, sean utilizados únicamente en la ejecución de acuerdos de voluntades destinados a dar continuidad a los mismos programas de salud, en el marco de la citada ley N° 19.378. 
Finalmente, la recurrente consulta acerca de qué inversiones se encuentra facultada a llevar a cabo con cargo a los fondos provenientes de los convenios celebrados con el citado servicio.
En este orden de ideas, cabe hacer presente que el convenio Programa de Apoyo a Planes de Tratamiento y Rehabilitación de Personas con Problemas Derivados del Consumo de Drogas Ilícitas u Otras Sustancias Estupefacientes o Sicotrópicas año 2012 prevé en su cláusula cuarta, que el servicio conviene en transferir los fondos que indica, para llevar a cabo el Programa Piloto Control de Salud Joven Sano.
A su turno, el convenio Programa GES Odontológico Adulto establece en sus cláusulas tercera y quinta, que el municipio se obliga a emplear los recursos transferidos para financiar el componente “Salud oral integral de 60 años” de dicho programa.  
Por último, el convenio Programa de Control de Enfermedades Respiratorias del Adulto – ERA Municipal, establece en su cláusula quinta que el municipio se compromete a utilizar los recursos asignados para otorgar tratamiento a adultos mayores de 19 años con enfermedades respiratorias agudas y crónicas reagudizadas, y aplicar estrategias educativas individuales o grupales para la promoción de salud y la prevención de enfermedades respiratorias.
En consecuencia, solamente en la medida que las inversiones de los fondos que se desean realizar, se encuentren conformes con los objetivos previstos en los respectivos convenios suscritos, aquellas resultarán ajustadas a derecho.     


Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República