Dictamen N° 18909

Texto del dictamen

N° 18.909         Fecha: 28-III-2013

Mediante las presentaciones del rubro diversos parlamentarios, autoridades y asociaciones gremiales, solicitan, en síntesis, que esta Contraloría General ejerza su función fiscalizadora y emita un  pronunciamiento respecto del monto y forma en que se utilizaron recursos públicos en la publicidad o difusión relacionada con el sistema de Acceso Universal con Garantías Explícitas (AUGE) y si en ello se obró conforme a derecho.

Sobre el particular, los diputados señores Gabriel Silber Romo, Víctor Torres Jeldes, Marco Antonio Núñez Lozano, Enrique Accorsi Opazo y Juan Luis Castro González, denuncian que el Gobierno ha implementado una millonaria campaña publicitaria que, a su juicio, configura un proceso de propaganda política y proselitista, el cual excede el marco de la preceptiva aplicable a esta materia.

Asimismo, adjuntan órdenes de compra relativas a la denominada “Campaña Lista de Espera Auge”, licitada por el Fondo Nacional de Salud y aducen que por falta de antecedentes en el portal de compras públicas resultaría imposible verificar si el proceso fue competitivo. Agregan, que el monto total de dicha campaña fue de UF 19.079,62 valor al que habría que incorporar el costo del programa “Chile Cumple”, el cual también comprendería la publicidad asociada a las listas de espera AUGE. 

Por su parte, los señores diputados Gabriel Ascencio Mansilla, Manuel Monsalve Benavides y Patricio Vallespín López; el señor Juan Cárcamo Cárcamo y las señoras Presidentas Nacional y Regionales de Antofagasta y de Magallanes, todas de la Federación Nacional de Profesionales Universitarios de los Servicios de Salud (FENPRUSS), piden se realicen auditorías respecto de la eliminación de las listas de espera AUGE, a nivel nacional y en las regiones y los establecimientos que indican, como asimismo se evalúe el sistema de control interno implementado para asegurar el cumplimiento de la ley N° 19.966, sobre Régimen de Garantías Explícitas de Salud (GES) y se revise la procedencia de los gastos en publicidad a que aluden. 

En relación con los requerimientos consignados en estas presentaciones, que no conciernen a la utilización de recursos en la difusión del AUGE, cabe señalar que mediante su oficio N° 55.129, de 2012, esta Contraloría General informó que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 21 A de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de esta Entidad Fiscalizadora, ella efectuará auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa, por lo que, en dicho contexto, las peticiones de las autoridades ministeriales, parlamentarias y gremiales requirentes, serán consideradas, en lo pertinente, en los planes de fiscalización de esta Institución de Control, conforme a la metodología de auditoría y de muestreo aprobadas, y de cuyos resultados se informará oportunamente.

Ahora bien, para la emisión del presente pronunciamiento se han tenido en consideración los informes evacuados al efecto por el Ministerio de Salud, el Ministerio Secretaría General de Gobierno, la Dirección de Compras y Contratación Pública y el Fondo Nacional de Salud (FONASA), además de las verificaciones y constataciones que en la especie se estimaron necesarias.

Entre estos antecedentes cabe destacar, como cuestión previa, que los gastos publicitarios o de difusión a los cuales aluden las solicitudes de los diputados, fueron ejecutados mediante procesos licitatorios publicados y adjudicados por FONASA, y que tales procesos se desarrollaron en virtud de un convenio marco adjudicado por la Dirección de Compras y Contratación Pública, a través de la licitación pública ID N° 2239-7-LP10.
	
Asimismo, en cuanto al origen de la denominada “Campaña Lista de Espera Auge”, de la documentación examinada aparece que dada la situación de que los beneficiarios de las Garantías Explícitas de Salud no reclamaban del incumplimiento de las mismas, para acceder a la respectiva atención, FONASA decidió implementar dicha campaña para instruir a quienes figuraban en esas listas, en orden a que ejercieran efectivamente sus derechos y sus respectivos reclamos.

Enseguida, según lo constatado, no existe un programa presupuestario específico llamado “Chile Cumple”, por lo que no es posible referirse sobre los gastos de publicidad y difusión en que se habría incurrido respecto de ese rubro particular, debiendo agregarse que bajo tal denominación existe un instrumento de comunicación que entrega información a la ciudadanía sobre programas sociales, servicios y beneficios vigentes, que se efectúa a través de un sitio web, entre otros medios de difusión.

Sobre este punto, cabe agregar que, acorde a lo informado por el Ministerio Secretaría General de Gobierno, sus actuaciones en relación a “Chile Cumple” y al anuncio del término de las listas de espera AUGE, se enmarcan en las funciones que le encomiendan las letras a) y b) del artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 1992, de dicha Secretaría de Estado -que modificó la organización de esa Cartera-, y se ajustan a lo prescrito en el inciso primero del artículo 3° de la ley N° 19.896 -que introduce modificaciones al decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado y establece otras normas que indica-, pues a esa repartición le corresponde tanto contribuir a hacer más eficientes los mecanismos de vinculación, interlocución y comunicación entre el gobierno y las organizaciones sociales, favoreciendo el asociacionismo y el fortalecimiento de la sociedad civil, como promover la participación de la ciudadanía en la gestión de las políticas públicas.           

Luego, es menester indicar que también se tuvo a la vista la información concerniente a los gastos presupuestarios devengados, financiados con el subtítulo 22, Gastos en Bienes y Servicios de Consumo, ítem 07, Publicidad y Difusión, y sus asignaciones, relativos al año 2011 y hasta julio de 2012, respecto del Ministerio de Salud, FONASA, e igualmente acerca del presupuesto aprobado y la ejecución del mencionado subtítulo respecto de las entidades aludidas.

Pues bien, precisado lo anterior, corresponde referirse ahora a los principales aspectos relativos a los señalados gastos en publicidad de que tratan las denuncias formuladas.  

a)	Sujeción al marco presupuestario aplicable.

El marco legal fijado para el año 2011 fue establecido mediante la ley N° 20.481, de Presupuestos del Sector Público, a través de la cual los recursos son distribuidos a nivel de subtítulos, siendo facultad de la Dirección de cada servicio la repartición de los desembolsos a nivel de ítem y asignación, siempre que esto no exceda el ámbito presupuestario definido.

Teniendo presente lo anterior, en el siguiente cuadro se indica el presupuesto asignado, modificado y comprometido al 31 de diciembre de 2011, por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, para cada uno de los Servicios que se señalan:



PRESUPUESTO SUBTÍTULO 22 BIENES Y SERVICIOS DE CONSUMO EN M$ AL 31.12.2011

SERVICIOASIGNADO
M$MODIFICADO
M$COMPROMETIDO
M$

FONDO NACIONAL DE SALUD40.097.71823.573.93123.554.850

SUBSECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA26.080.16326.988.28526.797.091

SUBSECRETARÍA DE REDES ASISTENCIALES2.155.5738.209.8837.627.604


La información que precede evidencia que tanto FONASA como las referidas Subsecretarías se ajustaron al marco presupuestario legal fijado para ese año, en lo concerniente al subtítulo 22 Bienes y Servicios de Consumo, rubro en el cual se registran contablemente los gastos relacionados con Publicidad y Difusión, ítem 07.

b)	Proceso para la contratación de servicios para la difusión de la “Campaña Lista de Espera Auge” y publicación de sus antecedentes en el Sistema de Información de Compras y Contrataciones de la Administración.

En relación a lo afirmado en torno a las órdenes de compra acompañadas, esto es, a las correspondientes a los N°s. 591-1351-CM11; 591-1521-CM11 y 591-1866-CM11, las cuales fueron emitidas por FONASA, es útil recordar que el proceso para la contratación de servicios para la difusión de la “Campaña Lista de Espera Auge” se desarrolló en virtud del convenio marco adjudicado por la Dirección de Compras y Contratación Pública, mediante la licitación ID N° 2239-7-LP10, “Campañas comunicacionales y asesorías creativas”.

En razón de lo anterior, en aquel procedimiento resultó procedente aplicar lo prescrito en el artículo 14 bis del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda -que aprobó el Reglamento de la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios-, cuyo inciso primero previene que “En las adquisiciones vía convenio marco superiores a 1.000 UTM, las entidades deberán comunicar, a través del Sistema, la intención de compra a todos los proveedores que tengan adjudicado en Convenio Marco el tipo de producto requerido.”.

Luego, cumple con hacer presente que en el mismo sentido de exigir que las actuaciones y antecedentes vinculados a los procedimientos que los órganos administrativos llevan a cabo para la adquisición de bienes o servicios sean publicados en el Sistema de Información de Compras y Contrataciones de la Administración, el inciso primero del artículo 54 del señalado cuerpo reglamentario dispone que “Las Entidades deberán desarrollar todos sus Procesos de Compras utilizando solamente el Sistema de Información de la Dirección, incluyendo todos los actos, documentos y resoluciones relacionados directa o indirectamente con los Procesos de Compras.”.    

No obstante lo anterior, revisado el referido sistema de información -disponible a través del sitio electrónico www.mercadopublico.cl-, se aprecia que FONASA ha omitido publicar el correspondiente cuadro comparativo en el que tiene que constar la evaluación de las ofertas presentadas.
  
Debe agregarse que atendida la aludida falta de publicación, no ha sido posible verificar que, en la contratación de servicios en comento, esa repartición haya obrado con plena sujeción a lo ordenado por el inciso tercero del artículo 14 bis del citado decreto N° 250, de 2004, en cuanto exige que el cuadro comparativo de evaluación se confeccione de acuerdo con los criterios y ponderaciones fijados en las bases de licitación del convenio marco respectivo.		

En razón de lo expuesto, cabe advertir que FONASA deberá adoptar las medidas que resulten pertinentes para dar estricto cumplimiento a las prescripciones que sobre la materia establece el ordenamiento jurídico. 

c)	Monto total de la campaña.

En cuanto al costo de la campaña, cabe indicar que, efectivamente, ésta ascendió a 19.079,62 UF, significando una erogación total por parte de FONASA de $ 419.419.555, verificándose que ella se llevó a cabo en dos etapas, la primera entre el 25 de septiembre y el 9 de octubre de 2011, por $178.969.641, e incluyó la siguiente publicidad y los medios en que se transmitió:



EXHIBICIÓN EN MEDIOS DE COMUNICACIÓN CAMPAÑA FONASA-LISTAS AUGE I ETAPA

MedioN° de spot o avisosTotal neto

Canal 132423.590.100

CHV3423.212.800

MEGA4426.716.598

TVN2321.526.020

TOTAL CANALES TV NACIONALES12595.045.518

ARCATEL4164.694.207

MEDIAHERTZ TV REGIONAL1601.776.642

TOTAL CANALES TV REGIONALES5766.470.849

LUN49.525.198

TERCERA39.200.000

LA CUARTA34.973.024

PUBLIMETRO45.890.500

EL MERCURIO14.851.040

TOTAL PRENSA NACIONAL1534.439.762

MERCURIO DE ANTOFAGASTA42.989.620

LA ESTRELLA DE VALPARAISO53.252.015

EL SUR DE CONCEPCIÓN42.754.432

TOTAL PRENSA REGIONAL138.996.067

ROMANTICA 104.1 FM1173.500.000

CORAZÓN 92.5 FM1173.894.000

PUDAHUEL 90.5 FM1173.776.000

OASIS 102.1 FM1171.700.000

COOPERATIVA 93.3 FM1173.544.255

AGRICULTURA 92.1 FM993.000.000

BIO BIO 99.7 FM1406.407.730

ADN 91.7 FM772.124.000

TOTAL RADIOS NACIONALES90127.945.985

CAPPISIMA 105.1 FM / ARICA117341.146

PAULINA 89.3 FM / TARAPACÁ117341.146

SOL 97.7 FM / ANTOFAGASTA117341.146

CARNAVAL 104.5 FM COQUIMBO117341.146

CONGRESO 89.9 FM / VALPO-VIÑA117341.146

FESTIVAL 127 CB/ VALPO-VIÑA117960.000

FANTÁSTICA 92.3 FM / MAULE117341.146

BIO-BIO 98.1 FM / BÍO BÍO1171.060.000

ARAUCANA 95.9 FM / ARAUCANÍA117341.146

TORNAGALEONES 105.3 FM / LOS RÍOS117341.146

RELONCAVÍ 930 AM / LOS LAGOS117341.146

VENTISQUERO 97.7 FM / AYSÉN117341.146

RADIO BELEN 92.3 FM / PUERTO MONTT117400.000

PINGÜINO 96.9 FM / PUNTA ARENAS117240.000

TOTAL RADIOS REGIONALES1.6386.071.460

TOTAL GENERAL CAMPAÑA (I PARTE) $ 178.969.641


Posteriormente, entre el 23 y el 30 de noviembre de 2011 se desarrolló la segunda etapa de la campaña, por un total de $ 109.208.030, cuyo detalle de medios de comunicación donde se exhibió es el siguiente:



EXHIBICIÓN EN MEDIOS DE COMUNICACIÓN CAMPAÑA FONASA-LISTAS AUGE II ETAPA 

MedioN° de spot o avisosTotal neto

Canal 13914.743.350

CHV1217.749.669

MEGA1114.620.000

TVN916.113.020

TOTAL CANALES TV NACIONALES4163.226.039

ARCATEL1845.189.998

TOTAL CANALES TV REGIONALES1845.189.998

LUN26.267.374

TERCERA27.215.719

LA CUARTA24.068.581

PUBLIMETRO11.775.039

LA HORA1850.000

LA SEGUNDA1925.280

EL MERCURIO13.000.000

TOTAL PRENSA NACIONALES1024.101.993

CNN CHILE331.980.000

24 HORAS383.000.000

TOTAL CABLE714.980.000

BIO BIO 99,7 FM392.500.000

AGRICULTURA 92,1 FM462.100.000

ADN 91,7 FM391.900.000

COOPERATIVA 93,3462.400.000

TOTAL RADIOS NACIONALES1708.900.000

CAPPISIMA 105.1 FM / ARICA49220.000

PAULINA 89.3 FM / TARAPACÁ49220.000

SOL 97.7 FM / ANTOFAGASTA49220.000

CARNAVAL 104.5 FM COQUIMBO49220.000

FESTIVAL 127 CB/ VALPO-VIÑA49510.000

FANTÁSTICA 92.3 FM / MAULE49220.000

RADIO UFRO 89.3 FM / ARAUCANÍA49220.000

TOMAGALEONES 105.3 FM / LOS RÍOS49220.000

RECOLCAVÍ 930 AM / LOS LAGOS49220.000

VENTISQUERO 97.7 / AYSÉN49220.000

NUEVA BELÉN 92.3 FM / PUERTO MONTT49200.000

RADIO POLAR 960 AM / PUNTA ARENAS49120.000

TOTAL RADIOS REGIONALES5882.810.000

TOTAL GENERAL CAMPAÑA (II PARTE) $ 109.208.030


En definitiva, se verificó que el costo total de la campaña de FONASA relacionada con las listas de espera AUGE, es el que se resume en el siguiente cuadro:



PUBLICIDAD PAGADA POR FONASAMONTO TOTAL EN $

TOTAL GENERAL CAMPAÑA (I PARTE)178.969.641

TOTAL GENERAL CAMPAÑA (II PARTE)109.208.030

PRODUCCIÓN DE  DOS COMERCIALES39.004.000

PRODUCCIÓN DE FRASES RADIALES600.000

COMISIÓN DE AGENCIA (7%)24.671.737

IVA (19%)66.966.147

TOTAL CON IVA $ 419.419.555


d) Pronunciamiento sobre la juridicidad del uso de recursos públicos en las referidas acciones de difusión y supuesta utilización de las mismas con fines proselitistas y de propaganda política. 
	
Al respecto, es necesario consignar que sobre la base de lo dispuesto en los artículos 8°, inciso primero, de la Constitución Política de la República, 19; 52 y 62, N°s. 3 y 4, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; 84, letras g) y h) de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, y 27 de la ley N° 19.884, acerca de Transparencia, Límite y Control del Gasto Electoral, la jurisprudencia administrativa, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 30.157, de 2005; 18.205, de 2008, y 64.513, de 2009, ha precisado que los funcionarios, autoridades y jefaturas, cualquiera sea su jerarquía, están impedidos de llevar a cabo actividades de carácter político y, en tal virtud, no pueden hacer proselitismo o propaganda política, promover o intervenir en campañas, participar en reuniones o proclamaciones para dichos fines y, en general, valerse de su autoridad o cargo para favorecer o perjudicar, por cualquier medio, candidaturas, tendencias o partidos políticos.
		
Asimismo, es útil puntualizar que,  en materia de administración de haberes públicos y como expresión del principio de juridicidad, el Estado y sus organismos deben observar el principio de legalidad del gasto, consagrado, especialmente, en los artículos 6°, 7° y 100 de la Carta Fundamental, 2° de la citada ley N° 18.575, 56 de la ley N° 10.336, Orgánica Constitucional de esta Contraloría General y en el referido decreto ley N° 1.263, de 1975, así como en las leyes anuales de presupuesto, de forma tal que los desembolsos que se autoricen con cargo a fondos públicos, sólo pueden emplearse para los objetivos y situaciones expresamente previstos en el ordenamiento jurídico, tal como lo han señalado, entre otros, los dictámenes N°s. 15.010 y 50.611, ambos de 2009; 14.880, de 2010, y 67.450, de 2012, de esta Entidad Fiscalizadora.
	
En dicho contexto, el inciso primero del artículo 3° de la ya mencionada ley N° 19.896, previene que “Los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado, no podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y difusión que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan.”. 

En relación con el alcance del precepto recién transcrito, la jurisprudencia de esta Institución Fiscalizadora, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 25.406, de 2003; 14.914, de 2010, y 28.397, de 2012, entre otros, ha manifestado que tal norma tiene por objetivo restringir los gastos en publicidad y difusión a aquellos que sean necesarios e imprescindibles para el desarrollo de la función pública, la que, por regla general, puede llevarse a cabo sin necesidad de incurrir en ellos, estando, por tanto, facultadas las entidades estatales, para efectuar desembolsos por los aludidos conceptos cuando éstos tengan por finalidad servir para el desempeño de sus funciones o para dar a conocer a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que confieren.

En el mismo sentido, se encuentra lo prescrito en el artículo 53 de la aludida ley N° 19.884 y lo manifestado en el oficio N° 15.000, de 2012, de este Organismo Contralor, que impartió instrucciones con motivo de las elecciones municipales de esa anualidad.

De lo expuesto, cabe concluir que los servicios públicos tienen atribuciones para realizar los egresos que las citadas leyes N°s. 19.896 y 19.884 autorizan, en la medida que ellos se dispongan dentro de los márgenes que las mismas establecen y cuenten con la disponibilidad presupuestaria para solventarlos.

Ahora bien, al tenor de los antecedentes que obran en poder de esta Contraloría General, la campaña en que inciden las presentaciones en estudio, que fue financiada por FONASA e implementada en los términos señalados, tuvo por objeto instruir a quienes figuraban en las correspondientes listas de espera para que ejercieran efectivamente sus derechos y formularan sus reclamos respectivos, atendido lo cual los actos de publicidad y difusión en referencia se ajustan a la finalidad prevista en el inciso primero del artículo 3° de la ley N° 19.896, toda vez que se enmarcan dentro del ámbito de las funciones que corresponde desempeñar a dicho organismo público y tienen por objeto informar a los usuarios en asuntos directamente relacionados con las prestaciones a las que ellos pueden acceder.

En estas condiciones, cabe informar que no existen antecedentes para suponer que en este caso los recursos presupuestarios contemplados para gastos en publicidad hayan sido destinados a fines proselitistas o de propaganda política, por lo que esta Institución Fiscalizadora considera que no hay fundamento para sostener que por tal motivo puedan existir en la especie contravenciones a los principios de juridicidad y probidad en los términos denunciados, sin que, por ende, tampoco resulte procedente perseguir una supuesta responsabilidad administrativa de las autoridades y funcionarios que participaron en dicha campaña. 

Ramiro Mendoza Zúñiga
Contralor General de la República