Dictamen N° 59709

Texto del dictamen

N° 59.709 Fecha: 17-XII-2008

El Director de Compras y Contratación Pública, se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando un pronunciamiento sobre la aplicación del artículo único, N° 1, letra a), de la ley N° 20.238, que modificó la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, especialmente, en lo concerniente a la irretroactividad de la inhabilidad que introdujo en la parte final del inciso primero del artículo 4°, del precitado texto legal.

Al respecto, manifiesta, a través del informe jurídico adjunto a su consulta, que se han presentado dudas respecto de la aplicación de la nueva inhabilidad para contratar con la Administración del Estado, incorporada por el aludido precepto, a proveedores condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, con anterioridad al 19 de enero de 2008, fecha de publicación de la referida ley,

Agrega que el problema se origina en la circunstancia de que la aludida inhabilidad opera como una verdadera sanción para los proveedores condenados por los ilícitos que ella establece, la que no existía a la fecha de incurrir en la conducta de la cual se deriva, ni al momento de imponerse la condena de que se trata.

Por lo anterior, sostiene que atendido el principio general de irretroactividad de la ley, especialmente aplicable respecto de aquellas normas que impongan penas y sanciones, reconocido en el artículo 19 N° 3, de la Constitución Política de la República, razones de seguridad jurídica y la proscripción de interpretaciones que afecten derechos fundamentales, tales como la igualdad ante la ley y la libertad del ejercicio de actividades económicas, ameritan que la mencionada inhabilidad debiera aplicarse sólo respecto de los condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, por hechos ocurridos con posterioridad al 19 de enero de 2008.

Sobre el particular, cumple señalar que el artículo único, N° 1, letra a), de la ley N° 20. 238, incorporó a la parte final del inciso primero del artículo 4° de la ley N° 19.886, un impedimento para contratar con la Administración del Estado en los siguientes términos: "Quedarán excluidos quienes, al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, dentro de los anteriores dos años".

Como es posible advertir de la norma reseñada, ella regula una inhabilidad que afecta a las personas para participar en los procedimientos licitatorios y para suscribir contratos con la Administración del Estado, estableciendo, a su vez, la hipótesis que impide concurrir a dichos eventos, esto es, que "hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, dentro de los anteriores dos años".

Puntualizado lo anterior, es menester precisar, en primer término, que la referida norma forma parte del estatuto jurídico del derecho de las personas de participar en los procesos que lleva a cabo la Administración del Estado, para seleccionar a sus proveedores, que contempla la ley N° 19.886, al amparo de la garantía constitucional prevista en el inciso primero del numeral 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, constituido por el conjunto de requisitos, procedimientos e impedimentos que, entre otros aspectos, conforman la regulación de este derecho sin participar, precisamente, del régimen sancionatorio, el cual importa, en general, una consecuencia desfavorable originada a causa de una infracción al ordenamiento jurídico que conlleva una afectación de derechos de aquel a quien se le aplica.

No obstante lo expresado al respecto, es dable recordar que en virtud del artículo 9° del Código Civil, la ley sólo puede disponer para lo futuro y no tendrá jamás efecto retroactivo, salvo, por cierto, que una norma de rango legal le confiera expresamente dicho carácter.

Lo anterior, en armonía con el criterio sustentado por esta Contraloría General en relación al mencionado principio, entre otros, en sus dictámenes N°s 19.325, de 2000, 14.079, de 1998, 10.789 y 25.606, ambos de 1993, implica que la retroactividad de la ley constituye una excepción dentro de nuestro ordenamiento jurídico, en el cual impera el principio de irretroactividad, y que por lo tanto, tratándose de una figura de derecho estricto, su interpretación y aplicación sólo puede extenderse a las materias expresamente señaladas en ella.

De esta manera, entonces, frente a la falta de texto legal que contemple dicho efecto retroactivo, la ley debe aplicarse sólo a los actos y situaciones que se produzcan con posterioridad a su entrada en vigor y en ningún aspecto se podría extender su alcance a aquellas situaciones acontecidas con anterioridad a ese momento.

En este contexto de análisis, cabe señalar que ni el precepto que incorporó la inhabilidad en cuestión al artículo 4° de la ley N° 19.886, ni otra disposición, permanente o transitoria, de la mencionada ley N° 20.238, contienen norma expresa que altere las reglas generales sobre la entrada en vigencia de la ley, razón por la cual su interpretación debe ajustarse al referido principio de irretroactividad.

Por lo tanto, cumple manifestar que el impedimento para participar en los procedimientos de contratación con la Administración del Estado, sólo puede afectar a aquéllos respecto de los cuales el supuesto que configura la inhabilidad, esto es, la condena respectiva -y no la conducta que la origina-, se haya constituido a contar del 19 de enero de 2008, fecha de comienzo de la vigencia de la citada ley N° 20.238.

En otro orden de consideraciones, se debe tener presente que la circunstancia de que se aplique la inhabilidad en comento a personas que han sido condenadas antes de la vigencia de la citada ley N° 20.238, no se condice con las exigencias del principio de seguridad jurídica, toda vez que se estaría aplicando un efecto que no pudieron tener en cuenta al momento de configurarse la causal de inhabilidad.

En consecuencia, en mérito de las consideraciones expuestas, cabe concluir que a partir de la entrada en vigencia de la ley N° 20.238, no han podido presentar ofertas, formular propuestas o suscribir contratos con la Administración de Estado, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, quienes hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, dentro de los anteriores dos años, siempre que tales condenas se hayan dictado con posterioridad a la entrada en vigencia de dicho texto legal, es decir, a partir del 19 de enero de 2008.