Dictamen N° 26369

Texto del dictamen

N° 26.369 Fecha: 5-VI-2006

La Dirección Nacional de Contabilidad y Finanzas del Ministerio de Obras Públicas solicita de la Contraloría General un pronunciamiento respecto de los gastos administrativos derivados del traspaso de fondos efectuado por el SERVIU de la V Región a la Dirección Regional de Obras Hidráulicas, del Ministerio de Obras Públicas, Región de Valparaíso, según convenio suscrito el 21 de noviembre de 2003, y complementado por el addendum del 26 de julio de 2004, para la Ejecución de Mejoramiento del Sistema de Agua Potable Rural Pedegua y Cerrillos.

A la vez, se consulta qué tipo de bienes pueden adquirirse con cargo al presupuesto para gastos administrativos, a qué entidad compete mantener el control físico de éstos y finalmente a qué organismo corresponde su propiedad una vez terminado el proyecto.

Sobre el particular, esta Entidad de Control cumple con expresar que el convenio y addendum referidos, fueron aprobados por Resoluciones N°s. 196, de 2003 y 122, de 2004, del SERVIU, V Región, y representaron un monto de $285.562.000, en el marco del Programa Chile Barrio, con el objeto de financiar el antes aludido proyecto, valor que incluyó el 15% de gastos administrativos.

Al respecto, la cláusula sexta de dicho instrumento estableció que el SERVIU entregaría los fondos a la Dirección de Contabilidad y Finanzas del Ministerio de Obras Públicas, Región de Valparaíso, servicio que se encuentra obligado a rendir cuenta documentada a la respectiva Contraloría Regional. Además, precisa que los fondos no ingresan al presupuesto de esa Dirección.

Asimismo la referida norma prescribió qué ítems se podrían financiar con cargo al 15% para gastos administrativos, distinguiendo: publicaciones, contratos de honorarios profesionales y/o técnicos, transporte y viáticos y materiales de librería, fotocopias, planos, software e insumos computacionales.
	
En ese contexto es necesario indicar que la Resolución N° 122, de 2004, del SERVIU Región de Valparaíso, que aprobó el addendum, de 2004, determinó que "los Gastos de Administración del 15% del monto a que se refiere su cláusula primera, corresponderán a los siguientes ítems: vehículos (arriendo o servicio de transporte de personal); publicaciones; correo; pasajes; peajes; combustible; viáticos; honorarios; materiales de oficina; fotocopias de documentos y planos; compras y arriendo de equipos computacionales, de proyección de imágenes y software; reparación y repuestos de equipos computacionales, impresoras y máquinas fotográficas; arriendo de equipos fotográficos, de medida de caudales, GPS y otros; consumo telefónico celular para visita a terreno; ensayes de laboratorio de mecánica de suelos y hormigones; verificación de pruebas de bombeo; máquinas fotográficas y/o  fotografías; gastos en materiales e insumos computacionales; difusión; correspondencia;   capacitación y elementos de protección personal".

Luego en su cláusula novena se consigna que "Las partes dejan expresa constancia que la transferencia de recursos objeto del presente convenio ad referéndum, no constituye un mandato del SERVIU a la DIRECCIÓN para la ejecución de las obras que se financian con dichos recursos, siendo de su cuenta y cargo su contratación y las obligaciones que emanen de su ejecución sin responsabilidad alguna para el SERVIU".

Ahora bien, atendiendo la primera consulta formulada cabe señalar que Ley N° 19.842 de Presupuestos del Sector Público para el año 2003, en la parte correspondiente al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Programa Chile Barrio, en la glosa 03 de la Partida 18, Capítulo 01, Programa 02, expresa, en lo que interesa, que "Se podrán destinar y transferir recursos a instituciones públicas y organismos del sector público que ejecuten y/o financien proyectos comprendidos en este programa, los que no ingresarán a sus presupuestos, debiendo informar mensualmente sobre el gasto efectivo, compromisos generados y el avance físico del proyecto".

En tal contexto es necesario precisar que el marco regulatorio en virtud del cual se verificaron aquellas transferencias, descansa en los incisos cuarto y quinto del artículo 16 de Ley N° 18.091, los que prescriben que "No obstante lo dispuesto en los incisos anteriores, las entidades a las cuales se les aplica, podrán alternativamente, encomendar a los organismos técnicos del Estado, por medio de un mandato completo e irrevocable, la licitación, adjudicación, celebración de los contratos y la ejecución de estudios, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza que hayan sido previamente identificadas. El cumplimiento del mandato quedará sujeto a los procedimientos, normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo mandatario para el desarrollo de sus propias actividades y el mandante se obligará a solventar, dentro del plazo de tres días hábiles, salvo casos especiales previamente acordados en el mandato, los estados de pago que le formule la entidad técnica" y que "En el mandato respectivo se indicará la asignación presupuestaria disponible para contratar el total del estudio, proyecto u obra encomendada, como asimismo se pactará el monto máximo que deberá pagar el mandante por concepto de gastos administrativos que pueda demandar la obra".

Por otra parte, corresponde dilucidar si los gastos administrativos indicados en los instrumentos en examen, se ajustaron al ordenamiento jurídico en cuanto a los bienes y servicios que se pueden pagar y adquirir con cargo a los fondos traspasados, debiendo tener presente que éstos constituyen aportes a favor de organismos públicos destinados a fines de inversión, según las "Instrucciones para la Ejecución de la Ley de Presupuestos del Sector Público, año 2003, Subtítulo 31 ítem 89.

En ese orden de ideas, cabe precisar que el concepto de "gasto administrativo" a que alude el artículo 16 de Ley N° 18.091, según lo ha manifestado la jurisprudencia administrativa de este Organismo Contralor, contenida entre otros en el Dictamen N° 27.317, de 2004, abarca todos aquellos desembolsos que son indispensables para que el servicio u organismo, que actúe en calidad de mandatario pueda dar cumplimiento a su gestión, egresos de los cuales debe rendir cuenta documentada al mandante.

El referido criterio ha tenido especialmente en cuenta las normas sobre calificación presupuestarias, aprobadas por Decreto N° 1.256, de 1.990, del Ministerio de Hacienda, las que al reglar el subtítulo 31, "Inversión Real", determina en el apartado final de dicho rubro, que éste "Comprende, asimismo, los gastos administrativos a que se refiere el artículo 16 de la Ley N° 18.091, que correspondan y estén asociados directamente a una obra determinada, tales como: pasajes, peajes y combustibles; publicaciones de propuestas, publicidad y servicios de impresión y fotocopiado de planos y documentos inherentes al mandato; gastos por contratación de estudios, de servicios y asesorías de especialidades técnicas, imprescindibles para cumplir con el objetivo del mandato, cuando el mandatario no cuente con dichos recursos". Se debe precisar que sólo respecto de estos últimos procede el pago de honorarios.

En mérito de lo expuesto, esta Entidad Fiscalizadora concluye que las Resoluciones N° 196, de 2003 y N° 122, de 2004, del SERVIU Región de Valparaíso, que aprobaron el convenio ad referéndum y el addendum, en lo relativo a los honorarios de personal profesional o técnico; vehículos (arriendo o servicio de transporte de personal); honorarios; compra y arriendo de equipos computacionales, de proyección de imágenes y software; reparación y repuestos de equipos computacionales, impresoras y máquinas fotográficas; y máquinas fotográficas y/o fotografías, no se ajustan a derecho, dado que no corresponde que tales desembolsos se imputen a los gastos administrativos del convenio, al no cumplir con el objetivo del mandato, esto es realizar las gestiones técnicas y administrativas conducentes a desarrollar los proyectos de "Ejecución del Mejoramiento del Sistema de Agua Potable Rural", de los sectores indicados, acciones que comprenden desde la elaboración de las Bases Administrativas y Técnicas, para llamar a Propuesta de Licitación Pública, su inspección, entre otros trámites, hasta la aprobación y liquidación final del contrato. En ese contexto, es necesario indicar que no corresponde imputar a los gastos administrativos, los contratos de profesionales a honorarios que el servicio suscriba para el cumplimiento de sus funciones propias.

De lo antes expuesto se desprende, asimismo, que el control de los gastos administrativos corresponde al mandante, esto es al SERVIU de la V Región, sin perjuicio de las facultades de este Organismo, dado que la Dirección de Obras Hidráulicas de Valparaíso se encuentra obligada a rendir cuenta de éstos. En cuanto a la propiedad de los bienes que se adquieran con cargo a dicho ítem presupuestario, es necesario precisar que por regla general esos elementos se consumen o utilizan en la ejecución del encargo, como sucede por ejemplo con los pasajes y peajes.

Ahora bien, en el caso de que el Servicio hubiere adquirido bienes durables, debe entenderse que éstos son de propiedad de la entidad mandante, que proporcionó los fondos correspondientes a los gastos de administración, y en tal evento la Dirección Regional de Obras Hidráulicas debería disponer la pertinente investigación conducente a establecer las responsabilidades en que pudiere haberse incurrido por el incumplimiento de las normas referidas en cuanto no autorizan la adquisición de artículos de esa clase con cargo a aquellos gastos.

Es todo lo que corresponde informar al tenor de la consulta de la especie. Aplica Dictámenes N°s. 27.317, de 2004 y 9.491, de 2006.