Dictamen N° 12679

Texto del dictamen

N° 12.679 Fecha: 11-III-2005

La Subsecretaría de Economía, Fomento y Reconstrucción, ha solicitado a esta Contraloría General un pronunciamiento que precise si el artículo 5° de Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, resulta aplicable a los convenios a honorarios que dicha Entidad Pública suscriba con personas naturales, y si la mencionada disposición, así como el artículo 20 del mismo texto normativo, lo son en relación con aquellos contratos que celebre con cargo a un contrato de préstamo suscrito por el Gobierno de Chile con el Banco Interamericano de Desarrollo, el cual prevé procedimientos específicos al efecto.

En relación con la materia, cumple hacer presente que el artículo 1° de Ley N° 19.886, ya citada, previene que sus disposiciones regirán "los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones", y que, "para los efectos de esta ley, se entenderán por Administración del Estado los órganos y servicios indicados en el artículo 1° de Ley N° 18.575, salvo las empresas públicas creadas por ley y demás casos que señale la ley".

Enseguida es necesario consignar que el artículo 3° de dicho cuerpo legal excluye determinadas clases de operaciones contractuales de la aplicación de sus disposiciones.

Así, y en lo que interesa a este pronunciamiento, la letra a) del mencionado artículo 3° exceptúa a "las contrataciones de personal de la Administración del Estado reguladas por estatutos especiales y los contratos a honorarios que se celebren con personas naturales para que presten servicios a los organismos públicos, cualquiera sea la fuente legal en que se sustenten".

A su vez, la letra c) de dicho precepto establece idéntica exclusión para "los contratos efectuados de acuerdo con el procedimiento específico de un organismo internacional, asociados a créditos o aportes que éste otorgue".

Es útil agregar, en esta parte, que el inciso final del mismo artículo 3° preceptúa que "los contratos indicados en este artículo se regirán por sus propias normas especiales, sin perjuicio de lo establecido en el inciso final del artículo 20 de la presente ley".

Puntualizado lo anterior, y en cuanto se refiere a la primera parte de la consulta de la especie, corresponde consignar que el artículo 5° de Ley N° 19.886 previene, en lo que interesa, que "la Administración adjudicará los contratos que celebre mediante licitación pública, licitación privada o contratación directa", y que "la licitación pública será obligatoria cuando las contrataciones superen las 1.000 unidades tributarias mensuales". Asimismo, que esa disposición se encuentra situada en el Capítulo III del mencionado texto legal, titulado "De las actuaciones relativas a la contratación", apartado que, también en lo que interesa, tiene por objeto regular los procedimientos y requisitos que deben observarse en la preparación y celebración de los acuerdos de voluntades sometidos a la normativa pertinente de Ley N° 19.886.

En consecuencia, y como es dable observar de lo expuesto, corresponde precisar que las regulaciones de Ley N° 19.886 para la celebración de contratos no resultan aplicables a los ya mencionados convenios de prestación de servicios que los órganos de la Administración del Estado suscriban con personas naturales, los cuales deberán ajustarse a los procedimientos establecidos en las disposiciones estatutarias pertinentes, y, en su caso, a las normas generales relativas a los convenios a honorarios de que se trate.

Asimismo, es necesario concluir que aquellas regulaciones tampoco resultan exigibles en la celebración de aquellos convenios que tengan por objeto ejecutar o cumplir programas financiados por organismos internacionales, siempre que los mencionados organismos internacionales prevean normas especiales sobre las reglas a que deben someterse los respectivos convenios, las cuales prevalecerán sobre los procedimientos dispuestos en Ley N° 19.886.

En este sentido, cumple añadir que el contrato de préstamo a que alude la consulta, el N° 1.286/OC-CH, suscrito entre el Gobierno de Chile y el Banco Interamericano de Desarrollo con el objeto de ejecutar el Programa de Desarrollo e Innovación Tecnológica, establece procedimientos especiales para la conclusión de los acuerdos de voluntades que deberán celebrarse a su amparo, especialmente en sus anexos B y C, de manera que se cumplen, a su respecto, los requisitos que dan lugar a la excepción prevista en la letra c) del artículo 3° de Ley N° 19.886, ya mencionada, y se encuentran excluidos, por ende, de la aplicación de las regulaciones para la celebración de contratos del citado texto normativo.

En cuanto se refiere, ahora, a la consulta relativa al ámbito de aplicación del artículo 20 de Ley N° 19.886, es necesario hacer presente, como cuestión previa, que uno de los objetos fundamentales de Ley N° 19.886 consiste en garantizar la transparencia de las operaciones contractuales de la Administración del Estado, y que, a dicho efecto, y en lo que toca a este pronunciamiento, establece como ya se indicó procedimientos uniformes y obligatorios que las entidades sujetas a su cumplimiento deben observar en la preparación y celebración de los acuerdos de voluntades pertinentes; precisa, además, en su artículo 18, los sistemas electrónicos y digitales a que deben acudir esas instituciones para concretar dichas actuaciones, y, finalmente, crea en su artículo 19 un "Sistema de Información de las Compras y Contrataciones de la Administración" que "se aplicará a los organismos señalados en el artículo 1° de la presente ley", al cual se ordena otorgar gratuito y público acceso.

A continuación, cumple señalar que el mencionado artículo 20 prevé que "los órganos de la Administración deberán publicar en el o los sistemas de información que establezca la Dirección de Compras y Contratación Pública, la información básica relativa a sus contrataciones y aquella que establezca el reglamento", y que el artículo 21 del mismo cuerpo legal dispone que "los órganos del sector público no regidos por esta ley, con excepción de las empresas públicas creadas por ley, deberán someterse a las normas de los artículos 18, 19 y 20 de esta ley para suministrar la información básica sobre contratación de bienes, servicios y obras y aquella que determine el reglamento", antecedentes que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 del aludido cuerpo legal, y como ya se ha indicado, deberán estar disponibles gratuitamente para todo el público a través del Sistema de Información de las Compras y Contrataciones de la Administración.

Conforme a lo expuesto, es necesario puntualizar entonces, por una parte, que las disposiciones recién aludidas son obligatorias para todos los órganos de la Administración, e incluso para los órganos del sector público no regidos por esta ley, con las solas excepciones previstas en ellas.

Por otra, que los preceptos aludidos -especialmente los incisos primero de los artículos 19 y 20, y el artículo 21-, ordenan otorgar la publicidad referida en relación con todas las adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios, construcciones y obras, que dichos organismos lleven a efecto -también con las solas excepciones previstas en el inciso segundo del artículo 20-, sin que corresponda excluir, para dichos efectos, los acuerdos de voluntades individualizados en el artículo 3° de Ley N° 19.886.

Corrobora este aserto lo dispuesto en el antes transcrito inciso final del citado artículo 3°, al prevenir que los contratos indicados en ese artículo se regirán por sus propias normas especiales, "sin perjuicio de lo establecido en el inciso final del artículo 20 de la presente ley", referencia, esta última, que de acuerdo con la historia fidedigna de su establecimiento -particularmente el segundo informe de la Comisión de Hacienda del Senado-, debe entenderse hecha al artículo 21, también antes transcrito.

Adicionalmente, es pertinente consignar que las disposiciones contenidas en el reglamento del texto normativo en estudio, aprobado mediante el Decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, regulan y así también confirman lo anterior.
  
En efecto, el artículo 57 del mencionado cuerpo reglamentario, situado en su Capítulo VII, relativo al Sistema de Información de las Compras y Contrataciones, determina cuáles son los actos y la documentación que los organismos deben publicar en el mismo, y precisa, en su letra f), que en los procesos de compras y contratación de bienes o servicios "excluidos de la Ley de Compras o efectuados por órganos del sector público no regidos por dicha Ley, en virtud de lo establecido en sus artículos 3° y 21, con excepción de las empresas públicas creadas por ley", será necesario publicar, a lo menos, los antecedentes que enumera, esto es, el llamado a contratación, las bases o términos de referencia respectivos y sus anexos y modificaciones, las respuestas a las consultas formuladas por los proveedores, la recepción y el cuadro de las ofertas, el acto adjudicatorio y, finalmente, el texto del contrato de suministro y servicio definitivo, si lo hubiere.

Por lo tanto, y atendidas las consideraciones expuestas, es necesario concluir que tanto los convenios a honorarios que la entidad ocurrente celebre con personas naturales, como aquellos que acuerde para la ejecución o cumplimiento del contrato de préstamo a que se refiere en su consulta, deben cumplir con la normativa relativa al Sistema de Información de las Compras y Contrataciones Públicas contenida en los artículos 19 a 21 de Ley N° 19.886, y en su Reglamento, ya individualizado.