Dictamen N° 32424

Texto del dictamen

N° 32.424 Fecha: 25-VI-2004

La Fiscalía del Ministerio de Obras Públicas solicita un pronunciamiento acerca de si los preceptos de la ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de la Administración del Estado, han producido una derogación tácita de aquellas disposiciones legales que le sean contradictorias. Asimismo requiere se le indique con claridad cuál es la normativa que corresponde aplicar respecto de los pagos que el Ministerio de Obras Públicas efectúe a los proveedores.

Estima la entidad consultante que si bien la ley mencionada contiene preceptos de carácter general y principios jurídicos que han de respetarse por las autoridades administrativas al reglamentar las materias y procedimientos de su competencia, el DFL. N° 850, de 1997, que fijó el texto de la ley 15.840, Orgánica del Ministerio de Obras Públicas, que otorga a dicha Secretaría de Estado facultades destinadas a cumplir sus fines, no se entiende derogado, dada su especialidad y porque su normativa no es contradictoria a la de la ley 19.880, de modo que se mantiene su vigencia y la de sus reglamentos.

Sobre el particular, cabe manifestar en primer término que la ley N° 19.880, al fijar “las bases de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública,” estableció los elementos fundamentales y esenciales de dicha regulación, disponiendo una normativa de general aplicación para la Administración Pública, y de carácter supletorio frente a los procedimientos especiales establecidos por ley.

Además, es necesario hacer presente que ese cuerpo legal se refiere a los actos administrativos, especialmente definidos para estos efectos como decisiones formales que emiten los órganos de la Administración “que contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública,” asimilando a dicho concepto los “dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento” que emiten esos órganos en el ejercicio de sus competencias, según sus artículos 3° y 18.

Por tanto, el objetivo de la preceptiva en comento es regular los actos que exteriorizan la voluntad de la Administración Pública, que a su vez conforman todo un proceso administrativo, distinguiendo entre actos trámites y actos finales.

Ahora bien, no puede desconocerse que con ocasión de los contratos públicos se emiten actos administrativos, como actos trámites que pueden dar lugar a un procedimiento, a través de los cuales la autoridad manifiesta tanto su voluntad de contratar, como de adoptar diversas decisiones conexas, a cuyo respecto cabe aplicar reglas adjetivas -sobre la forma y oportunidad en que debe exteriorizarse, como las de la ley 19.880, por el carácter general, básico y supletorio de su normativa- y sustantivas, respecto de la competencia y fines del Servicio, al tenor de sus reglas propias.

En cuanto a una eventual derogación tácita que pudiera producir la ley 19.880 respecto de la regulación de los procedimientos que ha de utilizar el Ministerio de Obras Públicas, cabe señalar que el artículo 1° de dicho ordenamiento otorga carácter supletorio a la preceptiva que contiene, en relación a los de carácter especial dispuestos por ley, por lo que sus reglas no han alterado la normativa de este último tipo, que se aplica en forma preferente.

Por otra parte, ley 19.880, además de fijar reglas adjetivas acerca de lo que debe ser un procedimiento administrativo, consagra de modo sustantivo principios jurídicos que rigen en la materia. De esa manera si bien el legislador no dispuso una derogación orgánica de la normativa vigente, que se mantiene, los principios jurídicos aludidos han de considerarse como criterio básico o estándar preferible, en favor de su efectiva realización y en beneficio de los derechos de las personas ante una situación no regulada claramente, sea para los efectos de interpretación de lo existente o de fundamento para nuevas regulaciones.

A lo anterior se agrega el hecho de que en los artículos 67, 68 y 69 del cuerpo legal en comento se otorgan potestades delegadas al Presidente de la República para introducir modificaciones a procedimientos regulados por ley, principalmente en materia de plazos, como patentes municipales contenido en el DL. 3.063, de 1979, los señalados en el Título III de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, el Código Sanitario y en el sistema de calificación ambiental, lo que habría resultado innecesario de haberse considerado la derogación tácita de todo lo existente.

En cuanto a la vigencia de los procedimientos insertos en reglamentos dictados por el Jefe del Estado en virtud del artículo 32, número 8 del texto supremo, o por otras autoridades administrativas, al tenor de la ley, ha de entenderse que dado el carácter supletorio de la ley N° 19.880 respecto de los “procedimientos especiales establecidos por ley,” sus normas no afectan a los contenidos en reglamentos de ejecución, que desarrollan la ley y la integran en tanto se ajustan a ella.

Tocante a la consulta específica relativa al “pago a proveedores”, como actividad que responde a la ejecución de un contrato, regulado por las normas especiales de ese Ministerio, cabe señalar que requiere un análisis bajo el prisma de la ley 19.886, de “Bases sobre contratos administrativos de suministro de bienes muebles a título oneroso y prestación de servicios,” vigente a partir del 30 de agosto de 2003, al tenor de su artículo 39.

De esa manera, los pagos en cuestión provenientes de contratos de suministro necesarios para la gestión del Servicio, realizados en ejercicio de las facultades que los artículos 22, letra j) y 106, del DFL. 850, citado, otorgan a la Dirección de Contabilidad y Finanzas y a la Subsecretaría del Ministerio de Obras Públicas, respectivamente, para adquirir bienes muebles, vehículos, maquinarias y materiales, necesarios para el ejercicio de su propia gestión, deben ceñirse a las formalidades y requisitos de ley N° 19.886.

En efecto, dicho cuerpo legal es de aplicación directa y preferente a toda otra normativa especial, sobre todo en lo que a los requisitos de publicidad y transparencia se refiere, sin perjuicio de la incorporación gradual del Servicio al sistema de compras y de información a que se refiere su capítulo IV, dictados los reglamentos respectivos.

Por tanto, la regulación contenida en el Manual de Procedimientos Administrativos y Contables del Ministerio de Obras Públicas, sobre contratos de suministro de bienes muebles a título oneroso, que el Servicio realiza para el cumplimiento de su gestión como órgano de la Administración Pública, a la que se refiere la consulta de la especie, -sin confundirla con la actividad que despliega para celebrar y ejecutar contratos de obras públicas-, mantiene su vigencia ante la preceptiva de la ley 19.880, si esas contrataciones dan lugar a un procedimiento administrativo de los que ésta hace mención, siempre que conste en un reglamento de ejecución, dictado a la luz del DFL. 850, aludido.

A su vez, la normativa existente en materia de contratos de suministro ha de entenderse modificada por la ley 19.886, que es especial en cuanto a su objetivo y a la metodología a seguir en este tipo de contrataciones, que prima en todo lo que contradiga a aquélla, integrando incluso lo existente con sus reglas de aplicación inmediata y directa, como ocurre con los requisitos de publicidad, transparencia, información y de reclamos.

Así también, cabe manifestar que si como consecuencia de tales contratos se produce un procedimiento administrativo propiamente tal, con actos trámites y actos finales, sólo en lo no regido por la ley 19.886, aludida, rigen las de la ley 19.880.

Lo anterior, sin perjuicio de que los contratos cuyas bases hubieran sido aprobadas antes de la entrada en vigencia de la ley N° 19.886 deban continuar rigiéndose por la normativa legal existente a la fecha de aprobación de esas bases, conforme a lo dispuesto en el artículo 3° transitorio de dicho ordenamiento.