Dictamen N° E534819

Texto del dictamen

N° E534819                  Fecha: 02-IX-2024

I. Antecedentes.

La Municipalidad de Peumo consulta acerca de la procedencia de pagar las mayores cantidades de obras que se habrían ejecutado en el marco del contrato a suma alzada denominado “Conservación de Infraestructura para el Establecimiento Educacional Escuela Básica Rosario de Codao”, adjudicado a la empresa Constructora STP Limitada
-mediante licitación pública-, por medio del decreto alcaldicio N° 893, de 2022.

Expone al efecto, en lo medular, que fue invitada por la Subsecretaría de Energía a participar en el “Programa de Mejoramiento Energético de Infraestructura Escolar Pública”, a través del cual recibió apoyo técnico de una consultora, consistente en la elaboración de las bases administrativas, planos y términos de referencia del mencionado proyecto, a fin de postularlo a la convocatoria para Conservación de Infraestructura que realiza la Dirección de Educación Pública (DEP).

Agrega que, en ese contexto, y una vez adjudicado el respectivo contrato, la empresa contratista informó la existencia de diferencias en “las cubicaciones informadas por la municipalidad en la licitación” -relativas, en general, al retiro de cubiertas existentes, instalación de  lana  de  vidrio,  instalación de  placa  de  OSB estructural, instalación de barreras de humedad y recambio de cubierta en techumbre del pabellón A y del pabellón B-, las que, según indica, implicarían la ejecución de mayores trabajos, avaluados en la suma $68.510.051, IVA incluido.

Por último, sostiene que de ser pertinente el pago de tales obras, corresponde que sea efectuado por la DEP, toda vez que el proyecto y sus especificaciones fue aprobado técnicamente por esa dirección.

Por otra parte, Constructora STP Limitada reclama, en lo central, que no obstante que los trabajos contratados se encuentran concluidos, la Municipalidad de Peumo no ha recibido la obra ni pagado lo adeudado.

Requeridos sus informes, la Subsecretaría de Energía y la Dirección de Educación Pública coinciden en señalar, en síntesis, que atendida la modalidad a suma alzada del respectivo contrato, el pago por el que se consulta resulta improcedente.

II. Fundamentos jurídicos.

Las bases administrativas especiales del contrato -aprobadas por el decreto alcaldicio N° 684, de 2022-, previenen, en su artículo 4°, que el contrato es a suma alzada.

Asimismo, en su artículo 1°, dispone que respecto de las materias no reguladas en ese pliego y en los documentos y normas que enumera, se aplicará supletoriamente el Reglamento para Contratos de Obras Públicas.

En ese sentido, cabe consignar que dicho reglamento, sancionado por el decreto N° 75, de 2004, del Ministerio de Obras Públicas, dispone en su artículo 4°, N° 30, en lo pertinente, que propuesta a suma alzada es “La oferta a precio fijo, en la que las cantidades de obras se entienden inamovibles, salvo aquellas partidas especificadas en los documentos de licitación cuya cubicación se establezca a serie de precios unitarios, y cuyo valor total corresponde a la suma de las partidas fijas y a la de precios unitarios, si los hubiere.”.

En el mismo orden de ideas, su artículo 78 prescribe, en el inciso tercero, que “En la propuesta por suma alzada, el valor de la propuesta quedará fijado por la suma total indicada por el proponente”, y que “Las cantidades de obras deben ser determinadas por el proponente, teniendo solo valor ilustrativo las cantidades de obras que entregue la Dirección al llamar a licitación”.

A su turno, las respectivas especificaciones técnicas previenen, en el acápite “Información general”, en lo que interesa, que “Dado que estas obras son una conservación y reacondicionamiento de infraestructura existente y que los proyectos de envolvente térmica para Establecimientos Educacionales se han trabajado de manera de estandarizar las intervenciones, será responsabilidad del oferente corroborar tanto la cantidad de elementos como las medidas generales de las intervenciones contenidas en este documento y sus anexos”.

Añaden esas especificaciones, en su acápite “Verificación de la información y visita a terreno”, en lo que atañe, que “Tanto en planimetría como en el presupuesto general de obras se presenta información respecto a la materialidad y superficie de los elementos constructivos a intervenir”; que “La información fue obtenida de la planimetría existente y será de exclusiva responsabilidad del oferente verificarla en la visita a terreno y realizar todas las modificaciones necesarias para adaptar las soluciones a las nuevas condiciones”; y que en vista a que el contrato se desarrollará por suma alzada, el oferente deberá considerar al momento de realizar su oferta, entre otros aspectos, lo siguiente: a) Realizar cubicación propia, considerando que la información entregada en presupuesto es informativa; b) Deberá revisar la concordancia entre los documentos entregados en plano, especificaciones técnicas y presupuesto; y e) Será de exclusiva responsabilidad del oferente adjudicado cualquier perjuicio u omisión en el presupuesto de alguna partida que ocasione el desconocimiento de la situación existente, una vez adjudicada la propuesta.

Por otra parte, es preciso consignar que la jurisprudencia administrativa de esta Sede de Control -contenida, entre otros, en su dictamen N° 19.275, de 2019-, ha manifestado que en los contratos a suma alzada las cantidades de obras se entienden inamovibles, y las cubicaciones constituyen un punto de exclusiva responsabilidad del contratista, asumiendo aquél las diferencias que pudieran existir, y con ello la contingencia de ganancia o pérdida.

Lo anterior, por cuanto es de la naturaleza de este tipo de acuerdos el riesgo que debe soportar el contratista, en orden a ejecutar una cantidad de obra superior a la que previó, lo cual, a su vez, tiene como contrapartida el derecho a cobrar la totalidad de las partidas, aun cuando lo efectivamente realizado sea inferior a lo previsto, salvo que se trate de aumentos, disminuciones u obras extraordinarias que fueren indispensables para dar cumplimiento al convenio y deriven de un cambio de proyecto que no pudo tener en cuenta el ejecutor al presentar los precios de su oferta.

III. Análisis y conclusión.

De los antecedentes tenidos a la vista se advierte que las mayores cantidades de trabajos por las que se consulta dicen relación con diferencias entre las cubicaciones informadas en los antecedentes de la licitación y la situación existente, cuestión que correspondía exclusivamente verificar al oferente.

Pues bien, considerando el marco normativo y jurisprudencial reseñado, y teniendo presente que los trabajos de que se trata no dicen relación con obras adicionales derivadas de un cambio de proyecto, debe concluirse que resulta improcedente modificar el precio pactado, pues en los contratos a suma alzada, como el de la especie, corresponde a la parte contratista asumir la contingencia de ganancia o pérdida derivada de su cuantificación de las respectivas obras.

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República (S)