Dictamen N° 58680

Texto del dictamen

N° OF58680   Fecha: 26-03-2026

I.	Antecedentes
Doña Susana Medina Godoy, en su calidad de dirigente de la Asociación de Funcionarios de la Superintendencia de Educación (ASUME), solicita un pronunciamiento acerca de la legalidad de los dictámenes Nos 17 y 72, y de los instructivos contenidos en los oficios Nos 504 y 739, de 2024, todos de esa Superintendencia (SIE), aduciendo que, frente a la verificación de infracciones a la normativa educacional, esos documentos instruyen mecanismos diferentes a la fiscalización, sin dar lugar a un procedimiento sancionatorio, haciendo presente, además, que la capacitación que esa entidad pública pueda dar a los sostenedores en materias diversas a la rendición de cuentas no se aviene a la ley N° 20.529.
Requerido su informe, la SIE expresa, en síntesis, que los dictámenes impugnados aluden a situaciones que se suscitan en el marco de la convivencia escolar y que, atendido el aumento sostenido de denuncias recibidas desde 2022, y en razón de la eficiencia, eficacia e interés público. Además, con el fin de procurar una resolución adecuada, emitió un instructivo general para la gestión de denuncias de tramitación urgente y/o vulneraciones graves, y su oficio N° 963, de 2025, que unificó la tramitación de las mismas.
Añade, que cuenta con atribuciones legales más amplias que la simple constatación de infracciones y la instrucción de procesos sancionatorios, existiendo un conjunto de herramientas que acompañan la fiscalización, como los compromisos de mejora, la mediación, la capacitación y asesoría y la entrega de información, y pudiendo, acorde con sus facultades normativas e interpretativas, dictar instrucciones, así como desarrollar acciones formativas.
II. Fundamento jurídico
La ley N° 20.529 prevé, en su artículo 48, que el objeto de la SIE será fiscalizar, de conformidad a la ley, que los sostenedores de establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que ella dicte, conjunto que constituirá "la normativa educacional", además de fiscalizar la legalidad del uso de los recursos de los sostenedores de los establecimientos subvencionados y que reciban aporte estatal y, acerca de los sostenedores de los establecimientos particulares pagados, controlará la referida legalidad sólo en caso de denuncia. Además, proporcionará información, en el ámbito de su competencia, a las comunidades educativas y otros usuarios e interesados, y atenderá sus denuncias y reclamos, aplicando las sanciones que en cada caso corresponda.
Conforme con su artículo 49, se encuentran entre sus atribuciones: i) formular cargos, sustanciar su tramitación y resolver los procesos que se sigan respecto de todos los incumplimientos o infracciones a la normativa educacional, así como de los que conozca por la vía de denuncias del público o por denuncia que formule el Ministerio de Educación u otros órganos públicos; m) impartir instrucciones fundadas de general aplicación al sector sujeto a su fiscalización, sin perjuicio del ejercicio de las facultades propias del Ministerio de Educación; o) poner a disposición del público la información que, con motivo del ejercicio de sus funciones, recopile respecto de establecimientos educacionales, sostenedores, docentes, estudiantes y demás integrantes de la comunidad educativa; y r) capacitar a los sostenedores con el fin de realizar una adecuada rendición de cuenta pública del uso de los recursos.
El artículo 59 previene que, formulada una denuncia o recibido un reclamo, la SIE podrá abrir un período de información previo con el fin de conocer las circunstancias concretas del caso y la conveniencia de iniciar un procedimiento sancionatorio o una mediación, para resolver la controversia entre los intervinientes.
Respecto de las infracciones y sus sanciones, el artículo 66 establece que, si se detectaren infracciones que pudieren significar contravención a la normativa educacional, el Director Regional competente, mediante resolución fundada, ordenará la instrucción de un procedimiento y designará un fiscal instructor encargado de su tramitación, de formular cargos, de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra diligencia que dé curso al procedimiento, agregando su artículo 72 que corresponderá a esa jefatura regional, de acuerdo con el mérito de los antecedentes y por resolución fundada, sobreseer o aplicar los castigos que la ley establece, conforme a la tipificación de las infracciones que trata a continuación.
Por otra parte, el artículo 8° de la misma ley prevé que el Ministerio de Educación, en su calidad de órgano rector del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media, será el responsable de la coordinación de los órganos del Estado que lo componen, con el fin de garantizar una gestión eficaz y eficiente de todos ellos.
Lo expresado, en concordancia con el artículo 4° de la Ley General de Educación -contenida en el decreto con fuerza de ley N° 2, de 2010, del Ministerio de Educación-, que prescribe que corresponde al Estado facilitar apoyo pedagógico a los establecimientos educacionales, mientras que su artículo 16 E prevé que el personal directivo, docente, asistentes de la educación y las personas que cumplan funciones administrativas y auxiliares al interior de todos los establecimientos educacionales recibirán capacitación sobre la promoción de la buena convivencia escolar y el manejo de situaciones de conflicto.
Por último, es útil consignar que, conforme a la ley N° 18.956, que reestructuró el nombrado ministerio, y acorde con su artículo 2°, a este le corresponde, en lo que interesa: c) mantener un sistema de supervisión del apoyo técnico pedagógico a los establecimientos educacionales, y g) elaborar instrumentos, desarrollar estrategias e implementar, por sí o a través de terceros, programas de apoyo educativo. Según su artículo 2° bis, le compete diseñar e implementar programas y las acciones de apoyo técnico pedagógico para docentes, equipos directivos, asistentes de la educación, sostenedores y establecimientos educacionales, con el fin de fomentar el mejoramiento del desempeño de cada uno de esos actores educativos y el desarrollo de capacidades técnicas y educativas de las instituciones escolares y sus sostenedores.
III. Análisis y conclusión
Expuesto el anterior marco normativo, aparece que, a la SIE, como entidad fiscalizadora, le compete resguardar el cumplimiento de la normativa educacional y de las instrucciones que dicte, por parte de los establecimientos educacionales, preceptiva con carácter obligatorio, contando, al efecto, con una potestad sancionadora, que le permite investigar los hechos que estime necesarios en el cumplimiento de sus funciones, para efectos de determinar las posibles infracciones, en la ejecución de sus programas de fiscalización o con motivo de las denuncias que se le formulen.
Al respecto, es del caso precisar que, en general, no existe una regulación diversa según se trate de programas de fiscalización o de denuncias, advirtiéndose una sola diferencia en torno a los establecimientos particulares pagados, a los cuales la SIE, conforme a los artículos 48 y 49, letras d), e) y f), de la citada ley N° 20.529, fiscalizará en relación con el uso de los recursos públicos sólo en el caso de denuncia o reclamo previo.
Luego, cumple con manifestar que, si bien el artículo 59 de la misma ley contempla para la SIE la opción de iniciar un procedimiento sancionatorio o una mediación, una interpretación amparada en los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, proporcionalidad y razonabilidad, exige que ese organismo fiscalizador examine preliminarmente y pondere los hechos de que tome conocimiento o que se le denuncien, a fin de determinar si revisten o no el carácter de una infracción normativa y, en el último caso, si ameritaría una mediación (aplica dictámenes Nos 33.485, de 2016 y 14.910, de 2017).
Ahora bien, respecto de los actos por los que consulta la recurrente, se debe anotar que el dictamen N° 17, de 2015, de la SIE, indica que, en el marco de sus programas de fiscalización, la potestad punitiva no es absoluta o ilimitada y se orienta por principios generales, como los de mensurabilidad, razonabilidad, flexibilidad, eficiencia y eficacia, que exigen, antes de adoptar un proceso sancionatorio, un análisis de oportunidad, mérito o conveniencia, que asimismo, constituye un control de la discrecionalidad administrativa, añadiendo los factores a ponderar en el caso de los aludidos programas, sin desmedro que, respecto de conductas que por su gravedad lo ameriten, deba ejercerse esa potestad.
Por su parte, el dictamen N° 72, de 2024, de la SIE, manifiesta que, en relación con las denuncias, la potestad de definir la manera por la que se satisfacen mejor los fines que subyacen al fenómeno educativo, es consustancial a su actividad material, pudiendo determinar las herramientas más idóneas según el caso, y disponer la realización de auditorías, inspecciones, capacitaciones, mediaciones, estudios, publicaciones, recabar antecedentes, evacuar informes, tomar declaraciones, suscribir convenios u otra vía idónea.
Finalmente, en su oficio N° 963, de 2025 -que reemplazó sus similares Nos 504 y 739, de 2024, a los que aludió la recurrente-, la SIE señala, en síntesis, que, en el caso de una primera denuncia, se debe realizar una fiscalización regular con inspección y, dependiendo de sus resultados - satisfactoria; con observaciones, con posibilidad de subsanación; con observaciones, sin posibilidad de subsanación-, utilizar los “Compromisos de Mejora”, en su caso. Para una segunda denuncia, corresponde una acción de fiscalización de acompañamiento, aplicando el programa de “Convivencia y Salud Mental” -sin inspección ni instrucción de un proceso sancionatorio-, consistente en una visita presencial formativa al establecimiento educacional. Finalmente, ante una tercera denuncia o superior, se debe realizar una acción de fiscalización regular, con inspección y proceso sancionatorio, si procediere.
En el contexto reseñado, es posible advertir que la SIE ha emitido una regulación interna detallada en torno a la clasificación de los hechos de que tome o se le pongan en conocimiento, para efectos de las consecuencias procedimentales a ejecutar, las que deberán ser fundadas en el acto pertinente del Director Regional competente, sin que se advierta algún reproche que formular, en la materia reclamada.
Asimismo, la SIE cuenta con las potestades de emitir instrucciones de carácter obligatorio para los establecimientos educacionales y de proporcionar información, en el ámbito de su competencia, a las comunidades educativas y otros usuarios e interesados, respecto de establecimientos educacionales, sostenedores, docentes, estudiantes y demás integrantes de la comunidad educativa.
Sin perjuicio de lo anterior, y sobre las actividades formativas o capacitaciones, cabe puntualizar que la SIE solo puede desarrollarlas en relación con los sostenedores en materia de rendición de cuentas, estando radicado en el Ministerio de Educación, como órgano rector del Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, tanto el apoyo técnico pedagógico como la elaboración e implementación de planes de mejora educativa a nivel de establecimientos, por lo que le compete a este la implementación y coordinación de las acciones y programas con dicho fin.
Saluda atentamente a Ud.,
Por orden de la Contralora General de la República
Víctor Hugo Merino Rojas
Subcontralor General