Dictamen N° E528980

Texto del dictamen

N° E528980                    Fecha: 19-VIII-2024

I. Antecedentes

La Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR) solicita un pronunciamiento sobre la legalidad del decreto exento N° 975/L, de 2022, de la Municipalidad de Constitución, que ordena a la Capitanía de Puerto Constitución de la Gobernación Marítima de Talcahuano la demolición de las edificaciones construidas sin permiso en terrenos de playa fiscales, en el sector denominado Maguillines.

A su vez, requiere se informe en relación con las ordenanzas municipales que indica, ya que, a su juicio, regulan materias de competencia exclusiva otorgada por la ley a la autoridad marítima. En particular, se refiere a las ordenanzas que establecen prohibición de uso de embarcaciones o vehículos motorizados en los lagos Calafquén, Pellaifa y Pullinque, ubicados en la comuna de Panguipulli, y en la laguna Avendaño, de la comuna de Quillón. Asimismo, consulta sobre la ordenanza municipal que establece limitaciones a la navegación en los humedales rurales de la comuna de Panguipulli.

Requeridos sobre la materia, se tuvieron a la vista los informes de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas y de la Municipalidad de Quillón. En tanto, no se recibieron respuestas de las municipalidades de Panguipulli y de Constitución.

II. Sobre decreto de demolición de la Municipalidad de Constitución y Ordenanzas de las Municipalidades de Panguipulli y Quillón que indica

Respecto a la legalidad del decreto exento N°975/L, de 2022, de la Municipalidad de Constitución, cumple con anotar que sobre la materia se interpuso un recurso de protección, el cual fue rechazado por la Iltma. Corte de Apelaciones de Talca por sentencia de 17 de agosto de 2022, confirmada por la Excma. Corte Suprema por sentencia de 11 de abril de 2023, en causa rol N° 80.789-2022, por considerar que el anotado decreto es legal.

En el mismo sentido, cabe precisar que, en cuanto a la legalidad de las ordenanzas municipales que singulariza la recurrente, las siguientes fueron objeto de recursos de protección.

En efecto, en el caso de la Ordenanza Municipal que establece prohibiciones de uso de embarcaciones o vehículos motorizados en Laguna Avendaño, tal acción fue resuelta por la Excma. Corte Suprema, cuya sentencia de 7 de junio de 2021, en causa rol N° 18.955-2021 -conociendo la apelación de la sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Chillán-, señaló que “la ordenanza municipal en comento fue dictada con total apego al ordenamiento jurídico vigente y con una sólida base técnica, manifestada por los informes y presentaciones científicas de expertos en la materia y la normativa contemporánea sobre protección del medio ambiente”, y que su emisión cumple con resguardar derechos fundamentales de las personas, estableciendo una protección ambiental reforzada de la Laguna Avendaño.

A su vez, en lo tocante de la Ordenanza Municipal de Panguipulli, de 1 de enero de 2022, que establece la prohibición de circulación de embarcaciones o vehículos motorizados que indica en los lagos Calafquén, Pellaifa y Pullinque, la Excma. Corte Suprema, en causa rol N° 7.868-2022, revocó la sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Valdivia y dejó sin efecto el acuerdo adoptado que la aprobaba, por considerar que carecía de una sólida base técnica. 

Sobre el particular, es menester recordar que el inciso tercero del artículo 6° de la ley N° 10.336 prescribe que la Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia.

La precitada norma resulta aplicable no solo tratándose de juicios pendientes, sino también de aquellos en que se ha dictado sentencia sobre el fondo del problema planteado, por cuanto tal precepto tiene por objeto evitar que esta Entidad Fiscalizadora dictamine acerca de materias entregadas al conocimiento de los tribunales (aplica dictámenes N°s 18.507, de 2007; E363781 y E427465, ambos de 2023).

Por consiguiente, no corresponde que esta Contraloría General emita un pronunciamiento jurídico sobre la legalidad de los anotados actos.

III. Sobre Ordenanza Local N° 1, de 2023, de la Municipalidad de Panguipulli referida a humedales rurales de la comuna

1.- Fundamento jurídico

De conformidad con el inciso final del artículo 3º del Código Civil, los fallos de los órganos judiciales tienen efecto relativo, es decir, no tienen fuerza obligatoria sino en los juicios en que se pronuncian y afectan únicamente a quienes son parte en los procesos en los que se han emitido. Consecuente con lo anterior, no teniendo esta Contraloría antecedentes de haberse sometido al conocimiento de los tribunales de justicia la legalidad de la mencionada ordenanza, procede pronunciarse al respecto.

Precisado lo anterior, resulta oportuno recordar que de acuerdo con el principio de juridicidad -establecido en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la ley N° 18.575-, los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes, deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. A su vez, los artículos 3°, inciso segundo, y 5° de la citada ley, consagran el deber de coordinación y unidad de acción que recae en los órganos de la Administración del Estado, evitando la duplicación o interferencia de funciones.

En tanto, el artículo 118 de la Constitución Política dispone, en lo pertinente, que la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad. La ley N° 18.695, en su artículo 1º, reitera lo citado en la Carta Fundamental, y en su artículo 4º señala que las municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, entre otras, funciones relacionadas con la protección del medio ambiente.

De acuerdo con su artículo 5º, letras c) y d), para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades tendrán, entre otras atribuciones esenciales, la de administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, la administración de estos últimos corresponda a otros órganos de la Administración del Estado, y la de dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular, respectivamente. Entre aquellas resoluciones están las ordenanzas municipales, las que, según su artículo 12, inciso segundo, son normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad y en ellas podrán establecerse multas para los infractores.

En relación con el medio ambiente, el inciso tercero del citado artículo 5° agrega que, sin perjuicio de las funciones y atribuciones de otros organismos públicos, las municipalidades podrán colaborar en la fiscalización y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la protección del medio ambiente, dentro de los límites comunales. En tanto, el artículo 25 crea la unidad encargada de la función de medio ambiente, aseo y ornato, a la que corresponderá, en lo atingente: “d) Proponer y ejecutar medidas tendientes a materializar acciones y programas relacionados con medio ambiente; e) Aplicar las normas ambientales a ejecutarse en la comuna que sean de su competencia; y f) Elaborar el anteproyecto de ordenanza ambiental. Para la aprobación de la misma, el concejo podrá solicitar siempre un informe técnico al Ministerio del Medio Ambiente”.

Finalmente, según lo ordena su artículo 10, en lo que interesa, la coordinación entre las municipalidades y entre éstas y los servicios públicos que dependan o se relacionen con el Presidente de la República a través de un ministerio, y que actúen en sus respectivos territorios, se efectuará mediante acuerdos directos entre estos organismos. A falta de acuerdo, el delegado presidencial provincial que corresponda dispondrá de las medidas necesarias para la coordinación requerida, a solicitud de cualquiera de los alcaldes interesados. En todo caso, la coordinación deberá efectuarse sin alterar las atribuciones y funciones que correspondan a los organismos respectivos.

Por otra parte, respecto de la DIRECTEMAR, cabe tener presente que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 340, de 1960, del Ministerio de Hacienda, y el artículo 2º del decreto Nº 9, de 2018, del Ministerio de Defensa Nacional (MDN), establecen que corresponde a esa cartera de Estado, a través de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SFFAA), el control, fiscalización y supervigilancia de toda la costa y mar territorial de la República y de los ríos y lagos que son navegables por buques de más de 100 toneladas.

A su vez, el artículo 3°, letra m), del decreto con fuerza de ley N° 292, de 1953, del Ministerio de Hacienda, que aprueba la Ley Orgánica de la DIRECTEMAR, en relación con los artículos 2°, letra c), y 6° del decreto ley N°2.222, de 1978, que sustituye la Ley de Navegación, establecen que la labor de control y fiscalización, en lo que importa, de las playas y terrenos fiscales de playa colindantes con éstas en el mar y porciones de agua dentro de las bahías, ríos y lagos, y a lo largo de las costas del litoral y de las islas, deberá ser ejercida por el MDN, a través de la actual SFFAA. El órgano ejecutor de tales acciones es la DIRECTEMAR, a través de los Gobernadores Marítimos y Capitanes de Puerto en sus respectivas jurisdicciones.

Enseguida, el artículo 4° de la citada ley orgánica de la DIRECTEMAR, dispone que esta tendrá, además de las consignadas en dicho cuerpo legal, las funciones que le encomienden otras leyes o reglamentos. Su artículo 6º señala que se considerará como jurisdicción de la Dirección, en lo atingente, los lagos de dominio público, y los ríos navegables hasta donde alcanzan los efectos de las mareas; los diques, varaderos, desembarcaderos, muelles, espigones de atraque y, en general, toda construcción que se interne en las aguas marítimas, fluviales y lacustres, o construidas en ellas; y la extensión de ochenta metros de ancho en los bienes nacionales y fiscales, medidos desde las riberas de lagos o de ríos navegables hacia tierra firme y caletas.

Según el artículo 8°, letra g), del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento de la DIRECTEMAR -aprobado por la resolución N° 7-50/2, de 2013, de la Armada de Chile-, al Director de dicha dependencia le corresponderá “Cumplir y hacer cumplir, en su área jurisdiccional, todas las funciones que le encomienden las leyes y reglamentos vigentes, y en general, todas aquellas medidas que sean conducentes”.

Entre otros cuerpos legales o reglamentarios que les confieren competencias en este ámbito a la DIRECTEMAR, se pueden mencionar la ley N° 16.771 y el decreto Nº 192, de 1969, del MDN, referidos al Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada (SHOA), dependencia de la DIRECTEMAR; el decreto N° 11, de 1998, del MDN, que fijó la nómina oficial de los lagos navegables por buques de más de 100 toneladas; el Reglamento General de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la República, aprobado por decreto supremo N° 1.340 bis, de 1941, del MDN; el decreto N° 214, de 2015, del MDN que Aprueba Reglamento General de Deportes Náuticos y Buceo Deportivo; y el decreto N° 1, de 1992, del MDN, Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática.

2.- Análisis y conclusión

Como se advierte de la normativa citada, el ordenamiento jurídico ha entregado al MDN, a través de la DIRECTEMAR, la función de control y fiscalización de toda la costa y mar territorial de la República, así como de las porciones de agua dentro de las bahías, ríos y lagos, incluidos los humedales rurales ubicados en la comuna de Panguipulli, singularizados en la citada Ordenanza Local N° 1, de 2023.

Se colige, además, que la referida competencia de esa autoridad marítima ha sido fijada considerando como elementos fundamentales el dominio nacional de las aguas previsto en los artículos 595 del Código Civil y 5° del Código de Aguas, lo que responde a necesidades públicas de velar por la seguridad de las naves, ejercer funciones de policía y fiscalizar las normas sobre deportes náuticos y contaminación acuática, entre otras.

A su vez, acorde con la regulación invocada, las municipalidades poseen la facultad de dictar ordenanzas que fijen normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad, dentro del ámbito y materia que se encuentran en la esfera de sus atribuciones, por lo que deben versar sobre aspectos que se refieran a funciones propiamente municipales, sin que sea posible atribuirse o ejercer potestades que correspondan a otros organismos del Estado.

Así, tratándose de humedales rurales, las municipalidades pueden adoptar medidas para la protección de aquellos declarados sitios prioritarios para la conservación o de sitios Ramsar y siempre que sean bienes municipales o nacionales de uso público existentes en la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, su administración corresponda a otros organismos de la Administración del Estado (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 90.545, de 2016, 2.167, de 2017, 276, de 2019 y E381858, de 2023, entre otros).

Por consiguiente, a la luz de la normativa expuesta y teniendo presente que los órganos estatales deben actuar dentro de su competencia, ejerciendo solo las atribuciones que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico, se concluye que las entidades edilicias no están facultadas para intervenir en el ámbito de las funciones y atribuciones que corresponden a la DIRECTEMAR.

Asimismo, se debe tener en especial consideración el principio de coordinación de los órganos de la Administración del Estado, reconocido por los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, y 8° y 10 de la ley N° 18.695, entendido como un deber jurídico, y no una mera recomendación, que el legislador impone a los entes públicos, para que estos actúen en el estricto marco de la competencia que a cada uno le corresponde, sin alterar sus respectivas atribuciones y funciones, ni delegar el ejercicio de facultades que conforme a la ley se radican en el ámbito de competencia de cada servicio, siendo un principio general que informa la organización estatal (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 9.746, de 2006; 210, de 2014; 18.082, de 2014; 26.955, de 2018 y E266595, de 2022).

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República (S)