Dictamen N° E506992

Texto del dictamen

N° E506992                      Fecha: 01-VII-2024

I. Antecedentes

El alcalde de la Municipalidad de La Serena consulta si, de acuerdo con lo reglado en la resolución exenta N° 408, de 2023, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), procede dar inicio al procedimiento y transferir un inmueble de propiedad de dicha corporación edilicia, a título gratuito, al Servicio de Vivienda y Urbanización de la región de Coquimbo, para la ejecución de un proyecto habitacional cuyos beneficiarios serán los integrantes de su Asociación de Funcionarios Municipales.

Asimismo, la señora Andrea Narea Díaz en representación, según expresa, de la nombrada asociación, manifiesta sus consideraciones en relación con tal asunto.

Requerida sobre la materia, informó la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo.

II. Fundamentos jurídicos

El número 15 del artículo 2° de la ley N° 16.391, que fija las funciones del MINVU, indica, en lo pertinente, que le corresponderá “Implementar políticas y programas habitacionales cuyo objetivo sea enfrentar el déficit en vivienda y desarrollo urbano de las familias más vulnerables y que promuevan e induzcan de forma idónea a la integración e inclusión social y urbana”. Lo anterior, añade, conforme a los parámetros que establezcan la Ordenanza General del ramo y los decretos que regulen los programas habitacionales destinados a las familias vulnerables, de sectores emergentes y medios, incorporando en todos ellos una perspectiva de género.

A su turno, la Ley sobre Gestión de Suelo para la Integración Social y Urbana y Plan de Emergencia Habitacional -aprobada por el artículo cuarto de la ley N° 21.450-, entre otras disposiciones generales, prevé en su artículo 26, en lo pertinente, que “Las donaciones de inmuebles que se efectúen para uso exclusivo de programas habitacionales tanto a los Servicios de Vivienda y Urbanización como a grupos de trabajadores de la entidad donante que se encuentren organizados colectivamente en un sindicato o asociación gremial, no requerirán del trámite de insinuación”.

Añade, que tratándose de donaciones efectuadas a grupos de trabajadores de la entidad donante, los inmuebles donados sólo podrán ser utilizados para el o los proyectos habitacionales indicados en la respectiva donación y las obras deberán iniciarse dentro del período que detalla.

A su vez, el artículo 13 del decreto N° 1, de 2011, de la indicada Cartera de Estado -reglamento del sistema integrado de subsidio habitacional-, sobre los llamados a postulación, señala en su inciso cuarto que “El Ministro de Vivienda y Urbanismo podrá autorizar, mediante resoluciones fundadas, la realización de llamados a postulación en condiciones especiales”.

Agrega, que “Dicha resolución establecerá los requisitos, condiciones, exigencias e impedimentos señalados en este reglamento que serán obligatorios para participar en dicho llamado y/o los requisitos, condiciones, exigencias e impedimentos que podrán ser eximidos, liberados o modificados”.

En ese contexto, la citada resolución exenta N° 408 llama a postulación en condiciones especiales para la presentación de proyectos de integración social, para el otorgamiento de subsidios habitacionales del enunciado sistema integrado, en la alternativa de postulación colectiva con proyecto habitacional, para un programa de vivienda para organizaciones de trabajadores y fija el monto de recursos que se destinarán para el subsidio directo.

Al efecto, su número 1 señala que “El programa de viviendas para trabajadores está orientado a generar nuevas iniciativas en el marco del Plan de Emergencia Habitacional, donde una empresa o institución entrega o dona un terreno, las y los trabajadores aportan el ahorro y el Estado contribuye al financiamiento del proyecto habitacional mediante el otorgamiento de subsidios”.

Con dicho fin llama a postulación “a un programa de vivienda para trabajadores organizados colectivamente en sindicatos y asociaciones gremiales, que sean parte de una empresa pública o privada o un organismo público o un municipio o corporación municipal”.

Enseguida, el párrafo cuarto de su numeral 3.1 dispone que “En el caso de trabajadores de organismos públicos o municipales que participen a través de sus asociaciones gremiales, el proyecto se podrá desarrollar en terrenos fiscales o públicos, los que serán cedidos por el organismo fiscal, público o municipal que corresponda al Serviu respectivo”.

Continúa precisando que “En este evento, deberá acompañarse un documento, emitido por el Secretario Regional Ministerial de Bienes Nacionales respectivo o del representante legal del organismo público que corresponda, en que se acredite el acto administrativo o carta compromiso en el cual conste la decisión de iniciar el procedimiento regular para la enajenación o transferencia a título gratuito de dicho inmueble al Serviu respectivo”, con las indicaciones que detalla.

Por su parte, el inciso segundo del artículo 1° de la ley N° 18.695 prescribe que “Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas”.

Seguidamente, su artículo 4°, letra g), dispone que, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas, en cuanto a la situación en estudio, con la construcción de viviendas sociales.

A continuación, el artículo 5°, letras c) y f), de ese cuerpo legal prevé, en lo pertinente, que para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades tendrán las atribuciones esenciales de administrar los bienes municipales existentes en la comuna, y de adquirir y enajenar bienes inmuebles, facultad que le compete ejercer al alcalde, previo acuerdo del concejo, en virtud de lo previsto en el artículo 65, letra f), del mismo cuerpo legal.

Luego, el inciso primero del artículo 34 señala que “Los bienes inmuebles municipales sólo podrán ser enajenados, gravados o arrendados en caso de necesidad o utilidad manifiesta”.

De dicha preceptiva aparece que los municipios son organismos destinados a satisfacer necesidades de la comunidad local, haciendo efectiva su participación en el desarrollo económico, social y cultural de la comuna, por lo que la normativa que los rige debe interpretarse de modo que les permita alcanzar esos objetivos básicos, sin vulnerar el ordenamiento jurídico (aplica dictamen N° 10.444, de 2009, de este Ente de Control).

De esta manera, es dable concluir que se encuentran habilitados para llevar a cabo, en forma directa o con la colaboración de otras entidades del Estado, proyectos habitacionales en el ámbito de su competencia (aplica criterio del dictamen N° 13.465, de 2003, de esta Contraloría General).

Igualmente, se observa que las entidades edilicias solo están facultadas para transferir el dominio de un bien raíz, a cualquier título, en la eventualidad que se configure una situación de necesidad o utilidad manifiesta, la que tendrá que ser debidamente acreditada y consignada en el acto respectivo, debiendo cumplirse con las exigencias que resulten aplicables en cada caso (aplica criterio de dictámenes N°s. 24.341, de 2009, y 2.236, de 2016, ambos de esta Entidad de Fiscalización).

III. Análisis y conclusión

El municipio da cuenta del requerimiento de la Asociación de Funcionarios Municipales de La Serena para postular al llamado regulado en la aludida resolución exenta N° 408, con el objeto de que sus socios y socias accedan a una vivienda propia.

Con tal motivo, propuso el terreno que identifica, de propiedad municipal, emitiéndose la carta compromiso exigida por el numeral 3.1. de dicha resolución exenta.

Sin embargo, si bien las municipalidades tienen atribuciones para enajenar gratuitamente sus inmuebles, con las formas y autorizaciones que describe el marco regulatorio, corresponde resaltar que ello solo se permite si su finalidad es propender a satisfacer las necesidades de la comunidad local, por lo que la preceptiva que las rige debe interpretarse de modo que les permita alcanzar ese objetivo básico, sin vulnerar el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, debe también destacarse que no existe disposición legal que las faculte para dictar o celebrar actos o contratos que tengan por objeto el interés de los propios funcionarios del municipio (aplica criterio del dictamen N° 14.235, de 2000, de esta Entidad de Fiscalización).

Así, la fórmula propuesta en las presentaciones en trámite no resulta concordante con el principio de legalidad que informa a la Administración del Estado y que tiene su consagración normativa en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política y 2° de la ley N° 18.575.

Conforme con ello, la Municipalidad de La Serena no se encuentra habilitada para transferir gratuitamente, sea en forma directa o indirecta, inmuebles de su dominio para los funcionarios que se desempeñan en ella (aplica criterio del dictamen N° 30.274, de 1995, de esta Contraloría General).

Acorde con lo anterior, cabe agregar que, en casos de excepción, cuando se ha beneficiado a funcionarios de la Administración con programas habitacionales, ha sido en virtud de una ley que así lo ha autorizado expresamente, lo que no se aprecia en las disposiciones de la citada Ley sobre Gestión de Suelo para la Integración Social y Urbana y Plan de Emergencia Habitacional.

En consecuencia, el MINVU deberá ajustar el programa a que se refiere el presente dictamen a las enunciadas conclusiones.

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República (S)