Dictamen N° 144

Texto del dictamen

N° D144                       Fecha: 19-03-2026

I. Antecedentes

Los Ministerios de Bienes Nacionales (MBN) y del Medio Ambiente (MMA) solicitan un pronunciamiento en relación con diversas situaciones jurídicas relacionadas con la ley N° 21.600, algunas ocurridas con anterioridad a su entrada en vigencia.

A su vez, el señor Francisco Castro González, en representación de la Sociedad de Inversiones Santa Texia Limitada, solicita que se le informe sobre lo resuelto por parte de la Administración, respecto de la exclusión del inmueble de que es propietaria dicha firma del perímetro del Parque Nacional Melimoyu, en el que habría sido incluido erróneamente.

Requeridos sus informes, el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP) y la Corporación Nacional Forestal (CONAF) manifestaron sus consideraciones acerca de las materias consultadas.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe señalar que la ley N° 21.600, establece, en su artículo 1°, que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP) tiene por objeto “la conservación de la diversidad biológica y la protección del patrimonio natural del país, a través de la preservación, restauración y uso sustentable de genes, especies y ecosistemas”, agregando su artículo 2° que las acciones y actos administrativos que se dicten o ejecuten en el marco de esa ley, para la protección y conservación de la biodiversidad, deben regirse por los principios de coordinación, no regresión, participativo, prevención y sustentabilidad, entre otros.

Su artículo 53 precisa que el SNAP estará constituido por el conjunto de áreas protegidas, del Estado y privadas, terrestres y acuáticas, marinas, continentales e insulares, las que, según sus artículos 64 y 65, en cualquiera de sus categorías, se crearán mediante decreto supremo del MMA -de oficio o a solicitud de una persona o una comunidad interesada-, el que deberá contar con la firma del Ministro de Bienes Nacionales cuando recaiga, en todo o parte, sobre inmuebles fiscales, y con la firma del Ministro de Defensa Nacional, cuando recaiga, en todo o parte, sobre áreas bajo su control, a través de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas.

Su artículo 66 dispone que la superficie de un área protegida, su categoría de protección, sus límites u objeto de protección sólo se podrán modificar acorde al procedimiento del artículo anterior, añadiendo, en su inciso segundo, que dichas áreas sólo perderán su calidad de tal en virtud de un decreto supremo fundado, y en su inciso cuarto, que “En caso de ser necesario introducir ajustes en los límites de las áreas protegidas existentes, esta circunstancia no constituirá modificación o desafectación de estas áreas. Dicho ajuste deberá fundarse en correcciones de tipo cartográficas”.

Luego, el artículo 4° de la citada ley N° 21.600 establece que el SBAP tiene por objeto la conservación de la biodiversidad del país, mediante la gestión para la preservación, restauración y uso sustentable de genes, especies y ecosistemas, teniendo, entre sus funciones y según su artículo 5°, letra b), la de gestionar el SNAP, administrar las áreas protegidas del Estado y supervisar la administración de las áreas protegidas privadas, en conformidad al Título IV y fiscalizar las actividades que se realicen en ellas, según el Título V.

Su artículo 67 establece que la administración de las áreas protegidas del Estado comprenderá, entre otras acciones, la elaboración, aprobación e implementación del respectivo plan de manejo y plan de uso público, el otorgamiento de los permisos, concesiones y cesiones de uso y suscripción de los convenios de gestión.

Por su parte, el artículo primero transitorio, N° 6, de la misma ley, facultó al Presidente de la República para que, mediante uno o más decretos con fuerza de ley, establezca la fecha en la que el SBAP entrará en funcionamiento, en cumplimiento de lo cual el decreto con fuerza de ley N° 1, de 2024, del MMA, determinó, en su artículo 3°, que se contemplará un período para su implementación -que se extenderá a contar de la fecha de su publicación en el Diario Oficial y hasta el día anterior a la fecha de su entrada en operaciones-, y otro de entrada en operaciones, que comenzará, acorde con el artículo 7° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2024, de igual origen, a contar del 1 de febrero de 2026.

A su vez, el artículo noveno transitorio de la ley en comento dispone que las funciones y atribuciones del SBAP previstas en la precitada letra b), del artículo 5°, tendrán vigencia al tercer año, contado desde la entrada en funcionamiento de ese servicio, cuando recaigan en áreas protegidas del Estado de las categorías parque nacional, reserva nacional y monumento natural.

En este orden, cabe recordar que, no obstante haber entrado en operaciones el SBAP, a contar del 1 de febrero de 2026, el legislador ha diferido el desempeño de determinadas funciones -entre ellas, la de administrar las áreas protegidas del Estado que se señalan-, hasta después del tercer año de su funcionamiento, no pudiendo esto significar que el Estado deje de dar cumplimiento a las actuales exigencias legales, en conformidad con el principio de continuidad de la función pública, por cuanto la Administración tiene por finalidad promover el bien común, atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente.

Al respecto, el dictamen N° E533651, de 2024, manifestó que la ley N° 21.600 no contiene ningún precepto que difiera su entrada en vigor en términos generales, de manera que ha entrado a regir in actum, previendo únicamente disposiciones transitorias que posponen la vigencia de preceptos específicos o regulan situaciones puntuales.

Por otra parte, es necesario apuntar que el decreto ley N° 1.939, de 1977, prevé, en su artículo 1°, que las facultades de adquisición, administración y disposición sobre los bienes del Estado o fiscales corresponden al Presidente de la República, quien las ejercerá por intermedio del actual MBN.

En tanto, su artículo 21 prescribe que los predios que hubieren sido declarados áreas protegidas del Estado, conforme a la legislación respectiva, no podrán ser destinados a otro objeto ni perderán esa calidad sino en la forma establecida en la ley N° 21.600.

III. Análisis y conclusión

Expuesto el anterior marco jurídico, cabe referirse a las diferentes interrogantes planteadas en la especie.

1. Acerca del expediente sobre regularización de las áreas que integran el actual Sistema Nacional de Áreas Protegidas

Al respecto, el MBN expone que, acorde con el plan de acción que señala, se encuentra la actividad de normalización cartográfica y de deslindes de las unidades que integraban el antiguo Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas y que forman parte del actual SNAP, esto es, mediante la actualización de sus superficies y/o el plano pertinente.

Al respecto, y teniendo presente el criterio manifestado en el reseñado dictamen N° E533651, de 2024, se advierte que, no encontrándose entre las disposiciones de vigencia diferida lo relativo a los ajustes en los límites de las áreas protegidas existentes, ello debe efectuarse mediante la dictación de los correspondientes actos emanados del MMA, de acuerdo con los artículos 64, 65 y 66 de la ley N° 21.600, según corresponda.

2. Administración de los bienes nacionales protegidos, considerando el proceso de homologación

Al respecto, cabe anotar que la ley N° 21.600 preceptúa, en su artículo cuarto transitorio, que forman parte del SNAP, entre otros, los bienes nacionales protegidos (BNP) creados hasta la fecha de publicación de la presente ley, agregando en su inciso segundo, letra g), que mientras no se proceda a una modificación de acuerdo con sus artículos 66 o quinto transitorio, se estará a lo dispuesto en sus respectivos decretos de creación.

Luego, dicho artículo quinto transitorio prescribe que, entre otras áreas, los BNP existentes a la fecha de su publicación deberán someterse a un proceso de homologación a las categorías de protección, conforme las reglas ahí reseñadas, puntualizando, en su letra c), que, en el caso de esos bienes, el MMA, previo informe del SBAP, deberá determinar, en conjunto con el MBN, la categoría de protección aplicable, si corresponde, añadiendo que el plazo para la reclasificación será de cinco años contado desde la entrada en funcionamiento del SBAP, sin que tal reclasificación u homologación reduzca el grado de protección, jerarquía o superficie de un área protegida.

Ahora bien, cabe prevenir que, atendida la entrada en operaciones del SBAP y los principios de continuidad en la función pública e irretroactividad de las disposiciones de la ley N° 21.600, debe entenderse que las atribuciones relativas a la administración de dichas áreas correspondieron, hasta el 31 de enero de 2026, al MBN, conforme al citado decreto ley N° 1.939, pasando, desde esa data -y con las salvedades contempladas en el referido artículo noveno transitorio-al SBAP, el que debe desarrollar sus labores con apego a los principios administrativos de juridicidad y de coordinación, lo que comprende, entre otras, ejecutar las acciones pertinentes, en los casos de ocupación irregular, y el otorgamiento de los permisos, concesiones y cesiones de uso y celebración de convenios de gestión, según el anotado artículo 67, cautelando el objeto de protección que motivó su creación.

Asimismo, los BNP -sin distinción en torno a su objeto- deberán someterse a un proceso de homologación a las categorías de protección, conforme al artículo 5° transitorio de la ley N° 21.600, que, en su letra c), previene que el MMA, previo informe del SBAP, deberá determinar, en conjunto con el MBN, la categoría de protección aplicable, si corresponde, y en el plazo allí consignado, sin que tal reclasificación u homologación pueda reducir el grado de protección, jerarquía o superficie de un área protegida.

3. Solicitud de exclusión de la propiedad privada comprendida en el perímetro del Parque Nacional Melimoyu

En esta materia, se aprecia que el 22 de julio de 2022, la Sociedad de Inversiones Santa Texia Limitada ingresó una presentación ante el MBN, alegando que el predio ahí singularizado fue incluido erróneamente dentro de los límites del Parque Nacional Melimoyu, acompañando los antecedentes que dan cuenta de su titularidad y sobre los cuales esa cartera ministerial manifiesta que no tuvo conocimiento con ocasión de la tramitación de tal área protegida.

Dicho Parque Nacional Melimoyu fue creado mediante el decreto N° 5, de 2018, del MBN, previniendo, en su numeral I, que se emplaza en la propiedad fiscal ubicada en la comuna de Cisnes, provincia de Aysén, Región de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, inscrita a nombre del Fisco en mayor cabida, compuesto de siendo lotes singularizados, según los deslindes allí detallados.

Al respecto, es útil recordar, en armonía con el criterio contenido en el dictamen N° 17.611, de 1992, que los parques nacionales existentes constituyen recintos que están formados por terrenos de naturaleza fiscal, que deben estar perfectamente singularizados y delimitados y que, además, están sometidos al cuidado, control y vigilancia de la autoridad administrativa.

Ahora bien, atendido lo prescrito en los citados artículos 66, inciso cuarto, y noveno transitorio de la ley N° 21.600, corresponde que el MBN arbitre las medidas conducentes para regularizar la situación de que se trata y, de ser procedente, excluir del área protegida en comento la propiedad en cuestión, la que no posee la naturaleza de terreno fiscal, sin que se vea afectado el principio de no regresión ambiental, en la medida que la actualización de sus deslindes sea debidamente justificada (aplica dictamen N° 10.283, de 2020).

4. Sobre la desafectación de las hijuelas fiscales ubicadas en la Reserva Forestal Río Blanco

En este aspecto, y acerca de la vigencia del decreto N° 66, de 1977, del MBN, cabe consignar que ello fue respondido por el dictamen N° E196036, de 2025, como consecuencia de una presentación efectuada directamente por la Municipalidad de Los Andes.

Saluda atentamente a Ud.,


VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Contralor General de la República (S)