Dictamen N° E476224

Texto del dictamen

N° E476224              Fecha: 16-IV-2024

I. Antecedentes

La Subsecretaría de Redes Asistenciales (SRA) requiere un pronunciamiento que determine si procede acceder a las solicitudes de traslado de servicio de salud, que formulen los profesionales funcionarios que accedieron a programas de becas de especialidad cuyas bases contemplan un período asistencial obligatorio (PAO) reducido, y que desean continuar su desarrollo en otro servicio de salud, donde no se prevé tal condición.

Asimismo, consulta si correspondería aprobar las peticiones en la situación contraria, esto es, si se hubiere obtenido un cupo de formación en un concurso cuyas bases no consideraron la aludida reducción y se pida el cambio a otro servicio de salud donde sí se estableció tal disminución.

II. Fundamento jurídico

El artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, precisa que a este último y, en lo que interesa, a la SRA les compete “ejercer la función que corresponde al Estado de garantizar el libre e igualitario acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación de la salud y de rehabilitación de la persona enferma; así como coordinar, controlar y, cuando corresponda, ejecutar tales acciones”.

A su vez, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8°, inciso cuarto, letra b), del mismo texto legal, corresponde específicamente a la SRA, en lo pertinente, coordinar a nivel nacional, a solicitud de los servicios de salud, los procesos de selección de médicos cirujanos para el ingreso a la Etapa de Destinación y Formación (EDF) a que llamen dichos servicios, y conceder becas en cumplimiento de programas de perfeccionamiento o especialización que respondan a las necesidades del país en general o de los servicios de salud en particular, en la forma en que lo determine el reglamento.

En este contexto, el artículo 10 de la ley N° 19.664, reconoce a los profesionales funcionarios que ingresaron en la EDF a través del proceso de selección contemplado en el artículo 8° de la misma ley, el derecho a acceder a programas de especialización en las condiciones que señala. En tanto, su artículo 11 prevé que los demás profesionales funcionarios y aquellos regidos por el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal podrán acceder a los programas de perfeccionamiento que ofrezca el Ministerio de Salud, en los términos del artículo 43 de la ley N° 15.076.

Luego, respecto del procedimiento para acceder a los programas de perfeccionamiento y especialización en comento, el artículo 13 de la ley N° 19.664, establece que un reglamento fijará las condiciones y modalidades para tal fin.

Cabe precisar que el artículo 6° del decreto N° 91, de 2001, del Ministerio de Salud, que aprueba el reglamento antes aludido, previene que los profesionales funcionarios de la EDF que indica accederán a los respectivos programas en igualdad de oportunidades, y su selección se sujetará a bases y procedimientos técnicos, objetivos e imparciales. Agrega, que en tales bases se incluirán factores de ponderación que deberán fundarse, entre otras razones, en las condiciones o lugares de trabajo.

En tanto, el artículo 5° del decreto N° 507, de 1991, del Ministerio de Salud -Reglamento de Becarios de la ley N° 15.076 en el Sistema Nacional de Servicios de Salud-, dispone que la selección de los candidatos a becas deberá efectuarse por la SRA o por los servicios de salud mediante concurso, de acuerdo con las bases de selección que corresponda y las que señale la pertinente circular del llamado a concurso respectivo.

A su vez, en cuanto al desarrollo de los referidos programas, el artículo 12, inciso primero, de la citada ley N° 19.664, establece que “los profesionales funcionarios que accedan a programas de especialización financiados por las entidades empleadoras o por el Ministerio de Salud tendrán la obligación de desempeñarse en los organismos a que pertenecen, a lo menos, por un tiempo similar al de duración de los programas”.

Asimismo, el artículo 17 del aludido decreto N° 507, de 1990, preceptúa que el término de la beca implica la obligación del becario de efectuar una fase asistencial a continuación del período formativo, en calidad de funcionario, en algún establecimiento de ese sistema nacional por un lapso igual al doble del de la duración de la beca.

En tanto, el artículo 18, inciso primero, del citado decreto N° 91, de 2001, señala, en lo pertinente, que los profesionales funcionarios que no han ingresado a través del proceso de selección del artículo 8° de la ley N° 19.664, y que accedan a programas de especialización en calidad de becarios, tendrán la obligación de desempeñarse por un tiempo equivalente al doble del período de duración de los programas.

Respecto de ambas situaciones, los mismos preceptos aludidos contemplan la posibilidad excepcional de que en determinadas zonas geográficas o niveles de atención donde exista una especial necesidad de especialistas, la SRA, en el mismo acto que aprueba las bases de selección del concurso para el otorgamiento de las becas, pueda definir un período de devolución asistencial menor, como asimismo para especialidades que sean declaradas en falencia, previniendo que en ningún caso aquellos períodos pueden ser inferiores al tiempo de formación.

Por su parte, el citado artículo 12 de la ley N° 19.664 prescribe, en su inciso final y en lo que interesa, que “los profesionales funcionarios podrán solicitar cumplir su compromiso de desempeño en un Servicio distinto de aquel con el cual se encontraren obligados”, para lo cual “se requerirá el acuerdo de los respectivos Directores de Servicios de Salud de origen y de destino, quienes podrán otorgarlo sólo en casos calificados mediante resolución fundada”, norma que es reiterada en similares términos por el artículo 20 del indicado decreto N° 91, de 2001.

Como puede apreciarse, el otorgamiento de las becas para acceder a los programas de formación y especialización en análisis, se rige por procedimientos objetivos e imparciales, considerando como uno de los factores de ponderación el lugar de desempeño posterior, el cual debe tener, por regla general, una duración igual al doble del período de formación, con la indudable finalidad de que el profesional especializado favorezca con sus nuevos conocimientos y competencias a los usuarios del sistema público de salud (aplica dictamen N° E216676, de 2022, de este origen).

III. Análisis y conclusión

Según se desprende de la normativa anotada y en concordancia con lo señalado por la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control -contenida en el dictamen N° 5.359, de 2020, entre otros-, es a la SRA a la que compete determinar las bases y condiciones que rigen los certámenes que convoca, así como fijar el procedimiento por el que se evaluarán los requisitos y mérito de los postulantes, pautas que, aunque pueden preestablecerse libremente -dentro del marco normativo que rige el concurso- y según lo que estime adecuado para el mejor desenvolvimiento del proceso, la obligan a proceder conforme a ellas y aplicarlas sin discriminación, de forma general, a todos los candidatos.

En este contexto, la aludida subsecretaría puede considerar en los respectivos pliegos concursales la excepción prevista en los artículos 17, inciso segundo, del citado decreto N° 507, de 1990, y 18, inciso segundo, del referido decreto N° 91, de 2001, en orden a fijar un PAO reducido.

Ahora bien, en lo que concierne específicamente a la consulta de la especie, cabe señalar que el hecho de que un profesional funcionario acceda a un programa de perfeccionamiento o de especialización en los términos anotados no obsta, en principio, a que durante su desempeño dicho profesional pueda solicitar su traslado, basado en las causales señaladas en los artículos 12, inciso final, de la ley N° 19.664, y 20 del decreto N° 91, toda vez que la normativa en vigor no contempla una limitación al respecto.

Sin embargo, debe tenerse especialmente presente, por una parte, que el acceso a tales programas es el resultado de procesos normados, coordinados por la SRA, en que se han tenido como elementos esenciales a considerar en la determinación de un PAO reducido, entre otros, la zona geográfica en que este debe ser realizado, los niveles de atención donde exista una especial necesidad de especialistas y las especialidades declaradas en falencia; y por otra, que el principal objetivo del cumplimiento del PAO es que el profesional especializado favorezca con sus nuevos conocimientos y competencias a los usuarios del sistema público de salud.

Por lo mismo, cualquier solicitud de traslado debe ser analizada estrictamente por los correspondientes servicios de salud -tanto de origen como de destino-, a la luz de las circunstancias antes descritas, debiendo adoptar las medidas necesarias para evitar que con tales desplazamientos se produzca un desvío del fin para el cual se establecieron las especiales condiciones en la fijación de un PAO reducido.

En efecto, si un profesional funcionario que se encuentra obligado a desempeñar un PAO reducido en una determinada zona geográfica solicita su traslado a otro lugar en que no se encuentra contemplada tal reducción en similares términos, esta Contraloría General entiende que, para que se acceda a tal requerimiento, dicho profesional debe obligarse a cumplir la totalidad del PAO previsto para el lugar de destino, debiendo formalizarse el correspondiente acuerdo entre los Directores de los servicios de salud de origen y de destino, y adecuar debidamente el convenio suscrito por el interesado, así como la pertinente garantía otorgada por este para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de desempeño.

Lo contrario implicaría aceptar que, a través de un traslado, un funcionario profesional podría cumplir su PAO en un lapso inferior al normalmente previsto para la zona de destino, desatendiendo de esa manera el objetivo previsto para los mismos, lo que no se ajustaría a derecho.

Por lo demás, al tratarse el PAO reducido de una excepción, debe darse cumplimiento estricto a las condiciones que se tuvieron en consideración para disponerlo y, en especial, aquellos aspectos que dicen relación con la necesidad de especialistas y las especialidades declaradas en falencia en el servicio de salud de origen.

Respecto a la situación inversa, en que un profesional funcionario sujeto a un PAO sin reducción requiere su traslado para continuar desempeñando dicho período en una zona para la cual sí se ha contemplado una extensión menor para el mismo, cabe indicar que los correspondientes servicios de salud deberán analizar dicha solicitud y acceder a ella solo en la medida en que con ello no se desvíe la finalidad prevista al determinar la duración del PAO en la zona de destino, y en tanto no se afecte el normal funcionamiento de los servicios de salud involucrados.

Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República (S)