Dictamen N° E472530

Texto del dictamen

N° E472530  Fecha: 09-IV-2024

I.	Antecedentes
El Ministerio de Bienes Nacionales (MBN) solicita un pronunciamiento que determine si el procedimiento establecido en el decreto ley N° 2.695, de 1979 -que fija normas para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella-, resulta aplicable a los poseedores materiales de bienes raíces que cuentan con un título inscrito, pero imperfecto, atendido lo dispuesto en los artículos 3°, 16 y 19 de dicho cuerpo legal.
Asimismo, requiere la aclaración del dictamen N° 42.084, de 2017, en el sentido que el procedimiento de regularización a que se refiere el mencionado cuerpo legal no exige una cabida predial mínima, ni le resulta aplicable el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC).
Por su parte, el señor Conservador de Bienes Raíces, Comercio y Aguas Buin-Paine solicita un pronunciamiento sobre similar materia.
II. Posesiones materiales que habilitan para adquirir el dominio mediante el procedimiento establecido en el decreto ley N° 2.695, de 1979.
1. Fundamento jurídico
El artículo 1° del decreto ley N° 2.695, de 1979, precisa que los poseedores materiales de los bienes raíces rurales o urbanos, cuyo avalúo fiscal para el pago del impuesto territorial sea inferior a 800 o a 380 unidades tributarias, que carezcan de título inscrito, podrán solicitar al MBN que se les reconozca como sus poseedores regulares para poder adquirir el dominio por prescripción, según el procedimiento que establece.

Luego, sus artículos 2° y 5° señalan que el solicitante deberá, entre otros requisitos, estar en posesión del inmueble, por sí o por otra persona en su nombre, en forma continua y exclusiva, sin violencia ni clandestinidad, durante cinco años, a lo menos, lo que deberá acreditar mediante una declaración jurada, prestada ante Notario o, en su defecto, ante el Oficial del Registro Civil en cuyo territorio jurisdiccional se encuentre el inmueble, o ante el funcionario que el servicio determine, sobre el origen de su posesión y respecto de los antecedentes legales y de hecho de los poseedores anteriores, si los conociere, como, asimismo, sobre el conocimiento que tuviere de la existencia de inscripciones que se refieran al inmueble y de las otras personas que pudieran tener derechos sobre el predio.
Enseguida, según su artículo 12, el procedimiento termina -si no hubiera oposición y previa certificación-, con la dictación de la resolución que ordena la inscripción del inmueble a favor del solicitante en el Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces competente, debiendo este último, según los artículos 14 y 44, practicar dicha inscripción a requerimiento del servicio o del interesado, en los términos contenidos en la resolución emitida, dentro del plazo máximo que señala.
En armonía con ello, el artículo 15 dispone que la resolución del servicio que acoja la solicitud “se considerará como justo título”; añade que, practicada su inscripción en el Registro del Conservador de Bienes Raíces, el interesado adquirirá la calidad de poseedor regular del inmueble para todos los efectos legales, aunque existieren en favor de otras personas inscripciones que no hubieran sido materialmente canceladas; y finalmente expone que, transcurridos dos años completos de posesión inscrita no interrumpida, contados desde la fecha de la inscripción, el interesado se hará dueño del inmueble por prescripción, la que no se suspenderá en caso alguno.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 700 del Código Civil, la posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a nombre de él. El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifica serlo. Agrega, en su artículo 702, que la posesión regular es la que procede de justo título y ha sido adquirida de buena fe, aunque la buena fe no subsista después de adquirida la posesión. Mientras, su artículo 724 establece que si la cosa es de aquellas cuya tradición deba hacerse por inscripción en el Registro del Conservador, nadie podrá adquirir la posesión de ella sino por este medio.
2.	Análisis y conclusión
De la normativa expuesta aparece que el proceso de regularización contenido en el decreto ley N° 2.695, de 1979, tiene por objeto entregar al poseedor material de un bien raíz -urbano o rural-, un justo título que, una vez inscrito en el conservador, le otorgará la posesión regular de aquel. Así, en principio, podrán acceder al referido proceso quienes carecen de un título inscrito sobre el inmueble respectivo.
Sin perjuicio de lo anterior, debe recordarse que el considerando 2° del mencionado decreto ley precisa que “se ha creado un sistema que la legislación ha denominado ‘saneamiento del dominio de la pequeña propiedad’, que tiene por objeto regularizar la situación del poseedor material que carece de títulos o que los tiene imperfectos”.
En concordancia con el referido considerando, en el evento de que el solicitante ostente un título imperfecto sobre un inmueble -esto es, un título que no lo habilita para adquirir el dominio del bien-, podrá acceder al procedimiento de regularización de que se trata, en la medida que cumpla con los demás requisitos previstos en el decreto ley en comento, lo que deberá ponderar el MBN de conformidad con los antecedentes que se acompañen por el interesado.
En este sentido, en cuanto a los artículos del decreto ley N° 2.695, de 1979, que, en opinión del MBN, reconocerían determinados “títulos imperfectos” para acceder a la regularización, es menester puntualizar que aquellos se refieren a situaciones específicas y respecto de los cuales solo se podrán hacer valer las calidades que en cada hipótesis contempla el legislador -entre las que puede existir un título inscrito-, lo que, cabe añadir, en ningún caso exime al peticionario de cumplir los requisitos previstos en el reseñado artículo 1°. Así, el artículo 3° considera la posibilidad de sumar las posesiones anteriores que, al menos, cuenten con un título aparente de aquellos que señala esa norma; en el caso del artículo 16 se precisa que la prescripción adquisitiva no afectará las hipotecas y gravámenes constituidos por el solicitante o por alguno de los antecesores, cuya posesión se hubiere agregado a la suya; y el artículo 19 fija las causales en que podrán fundar su oposición los terceros afectados por el proceso.
Por consiguiente, de acuerdo con lo sostenido en los dictámenes N°s. 42.084, de 2017 y 2.806, de 2019, es dable concluir que el decreto ley N° 2.695, de 1979, constituye una norma de carácter especial, que tiene por objeto regularizar la situación del poseedor material que carece de títulos o que los tiene imperfectos sobre un inmueble, y que corresponde al MBN desarrollar el procedimiento de que trata ese texto normativo y, por tanto, verificar su aplicación en cada caso, constituyendo el acto administrativo emitido por esa autoridad el justo título en base al cual se ordena la respectiva inscripción en el Conservador de Bienes Raíces pertinente.
III. Sobre cabida mínima en el procedimiento de regularización del decreto ley N° 2.695, de 1979, y aplicación del artículo 55 de la LGUC.
1. Fundamento jurídico
Los artículos 1°, 7° y 8° del citado decreto ley N° 2.695, consignan que este será aplicable a los inmuebles rurales o urbanos, ubicados en cualquier punto del territorio de la República, con excepción de los que expresamente se indican. En tanto, su artículo 31, inciso segundo, añade que no se entenderá que hay división cuando se solicite la regularización de la posesión o la constitución del dominio de un inmueble que forma parte de otro de mayor extensión.
Enseguida, el artículo 1° del decreto ley N° 3.516, de 1980, prevé que los inmuebles de aptitud agrícola, ganadera o forestal ubicados fuera de los límites urbanos o fuera de los límites de los planes reguladores intercomunales de Santiago y Valparaíso y del plan regulador metropolitano de Concepción, podrán ser divididos libremente por sus propietarios, siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 hectáreas físicas.
Esta limitación no será aplicable, según su letra c), tratándose de las divisiones que deban efectuarse para la regularización de la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella, en virtud de lo dispuesto en el decreto ley N° 2.695, de 1979.
A su vez, el artículo 55 de la LGUC dispone que, fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores, no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueren necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, correspondiendo a la respectiva Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (SEREMI) cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana.
Su inciso tercero consigna que “cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, la autorización que otorgue la Secretaría Regional del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Este informe señalará el grado de urbanización que deberá tener esa división predial, conforme a lo que establezca la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones”.
A su turno, el artículo 2.1.7. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, fija que el ámbito de competencia propio de un plan regulador intercomunal, para el área rural, comprende, entre otras materias, la definición de subdivisión predial mínima en los casos de los planes reguladores metropolitanos de Santiago, Valparaíso y Concepción.
2. Análisis y conclusión
De lo anterior, fluye que el artículo 1° del decreto ley N° 3.516, de 1980, excluyó expresamente la regularización de la posesión de la pequeña propiedad raíz regida por el decreto ley N° 2.695, de 1979, de la aplicación de la cabida mínima exigida en aquel para los predios a que se refiere, cuales son, los inmuebles de aptitud agrícola, ganadera o forestal ubicados fuera de los límites urbanos o fuera de los límites de los planes reguladores intercomunales de Santiago, Valparaíso y Concepción.
A su vez, el artículo 55 de la LGUC regula el área rural y establece restricciones para construir, subdividir y urbanizar, con las excepciones que anota y bajo el cumplimiento de los requisitos que apunta.
Dentro de tales restricciones, aquella para subdividir no resulta aplicable a las regularizaciones regidas por el decreto ley N°2.695, de 1979, desde el momento en que el inciso segundo de su artículo 31 dispone que en esos casos no se entenderá que hay división.
Por la misma razón, no les rigen las normas de superficie de subdivisión predial mínima que fijen los planes reguladores intercomunales o metropolitanos.
Sin embargo, debe reiterarse lo expresado en los dictámenes N°s 42.084, de 2017, 2.806, de 2019, E16097, de 2020 y E129442, de 2021, todos de esta Contraloría General, en orden a que no procede la aplicación del procedimiento contenido en el decreto ley N° 2.695, de 1979, para la regularización de terrenos particulares que formen parte de loteos irregulares de predios rurales que configuren posibles nuevos núcleos urbanos.
Ello, por cuanto ese decreto ley constituye una norma de carácter especial que tiene por objeto regularizar la situación del poseedor material que carece de títulos o que los tiene imperfectos sobre un inmueble, pero no habilita para que, a través de esta vía excepcional, se pretenda amparar figuras que ciertamente exceden su finalidad, como las relativas a loteos irregulares.
En este sentido, debe tenerse presente que la no aplicación del artículo 55 de la LGUC a las regularizaciones de que trata el citado decreto ley N° 2.695, de 1979, implica que la generación de estos nuevos predios no esté sujeta a cabida de subdivisión -ya que tampoco esa generación predial se someterá a las reglas concernientes a dicha norma urbanística para los terrenos de que se trate, en particular, a las aprobaciones e informes favorables exigidos por aquel precepto para esas zonas-, ni a exigencias de urbanización, propias de esos procesos de división. En todo caso, tales excepciones, no aplican en los casos de loteos irregulares de predios rurales, pues ello conllevaría, en definitiva, una alteración significativa de la planificación territorial.
Asimismo, debe relevarse que existe un deber legal de la autoridad administrativa de cautelar que las subdivisiones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana.
Sobre ello, cabe recordar que, ante las eventuales infracciones a la normativa urbanística aplicable, las correspondientes autoridades deben ejercitar las pertinentes acciones penales cuando tengan conocimiento de la comisión de alguno de los delitos contemplados en la LGUC.
También, que frente al fenómeno de los loteos irregulares el legislador ha fijado diversas regulaciones específicas tendientes a dar una solución global y ordenada a tales figuras -como la ley N° 20.234, que establece un procedimiento de saneamiento y regularización de loteos-, lo que desde luego no es el caso del decreto ley N° 2.695, de 1979.
De este modo, en cuanto a predios que formen parte de loteos irregulares que configuren posibles nuevos núcleos urbanos -y salvo normativas específicamente previstas para estos-, la regla es que, tratándose de áreas rurales, existe el imperativo de aplicar el enunciado artículo 55 y obtener las aprobaciones e informes favorables que exige para las subdivisiones, construcciones y urbanizaciones que indica, no correspondiendo emplear respecto de estos el procedimiento de regularización del decreto ley N° 2.695, de 1979. 
En ese ámbito, el dictamen E129442, de 2021, de esta Contraloría General, previno que en virtud de la coordinación que debe existir entre los órganos de la Administración, el MBN, como encargado de las regularizaciones de dicho decreto ley y su correcta aplicación, debe solicitar de los organismos que estime pertinente los informes, elementos o antecedentes para resolver la pertinente solicitud.
Aclárese en los términos expuestos el dictamen N° 42.084, de 2017, y compleméntense los dictámenes N°s. 11.662, de 1985 y 26.443, de 1987, todos de este origen.
Saluda atentamente a Ud.,


Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República (S)