Dictamen N° 127

Texto del dictamen

N° D127                      Fecha: 17-03-2026

I. Antecedentes

La Empresa Nacional del Petróleo (ENAP) solicita, por las razones que señala, que se dejen sin efecto los numerales 17.3, 17.4, 17.5 y 17.6 del artículo 17, ubicado en el Párrafo VIII “Materias relativas a empresas públicas”, de la resolución N° 36, de 2024, de esta Contraloría General, que fija normas sobre exención del trámite de toma de razón.

La referida petición se basa, en lo esencial, en que, a su juicio, la Contraloría General no puede someter al trámite de toma de razón sus actos, por cuanto el artículo 2°, inciso quinto, de la ley N° 9.618, que crea esa empresa -cuyo texto refundido fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 1, de 1986, del Ministerio de Minería-, al haber circunscrito la función fiscalizadora de esta Entidad de Control a lo establecido en el artículo 16, inciso segundo, de la ley N° 10.336, definió una forma de control de legalidad de los actos de esa empresa diversa a dicho trámite.

II. Fundamentos jurídicos

Sobre el particular, cabe manifestar que la Constitución Política dispone, en su artículo 98, inciso primero, que un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá, entre otras funciones, el control de la legalidad de los actos de la Administración y desempeñará las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva.

Agrega su artículo 99, en su inciso primero, que, en el ejercicio de la función de control de legalidad, el Contralor General tomará razón de los decretos y resoluciones que, en conformidad a la ley, deben tramitarse por la Contraloría o representará la ilegalidad de que puedan adolecer.

Como puede advertirse, la Carta Fundamental le entrega a la Contraloría General, entre otras funciones, el control de la legalidad de los actos de la Administración, sin excluir a ningún servicio público que forme parte de ella. Al respecto, debe tenerse en especial consideración que la toma de razón constituye una manifestación de dicho control, la que se ejercerá de conformidad con la ley.

En ese orden de ideas, se debe tener presente que el artículo 10 de la citada ley N° 10.336, en sus incisos quinto y sexto, faculta al Contralor General para dictar disposiciones que eximan fundadamente de toma de razón los decretos y resoluciones que se refieran a materias no esenciales.

Por otra parte, cabe señalar que las empresas públicas creadas por ley -entre ellas, la ENAP- son entidades estatales que integran la Administración del Estado, de acuerdo con el artículo 1°, inciso segundo, de la ley N° 18.575, y, en tal calidad y acorde con la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes Nos 12.059, de 2011 y 45.717, de 2012, se encuentran sujetas al control de la legalidad de sus actos por parte de la Contraloría General.

Esa misma jurisprudencia -en armonía con el criterio sustentado por el Tribunal Constitucional, en su sentencia rol N° 1.051, de 2008, considerando trigésimo cuarto-, ha señalado que las potestades inherentes a dicho control de legalidad no se ven disminuidas por el hecho de que algunas normas de las diversas preceptivas orgánicas aplicables a las empresas públicas circunscriban a materias determinadas la vinculación de estas con el Organismo Fiscalizador.

De este modo, aun cuando el referido artículo 2°, inciso quinto, de la mencionada ley N° 9.618, aluda al artículo 16, inciso segundo, de la ley N° 10.336, no puede dejar de considerarse que el inciso primero de esa última disposición, dentro de la enumeración de las entidades que quedan sometidas a la fiscalización de la Contraloría General, incluye expresamente a las empresas del Estado, de lo que se sigue que la toma de razón sigue siendo un medio por el cual es posible fiscalizar la juridicidad de los actos de dichas empresas.

Por consiguiente, no se advierte impedimento normativo alguno para que esta Contraloría General, en ejercicio de la facultad consignada en los artículos 98 de la Carta Fundamental y 10, incisos quinto y sexto, de la ley N° 10.336, fije los actos de las empresas públicas que deben dictarse con carácter afecto a toma de razón, por tratar materias que en la actualidad considera esenciales.

De hecho, debe tenerse presente que las resoluciones dictadas por esta Contraloría General en el marco de las referidas atribuciones, declarando determinadas materias como afectas al trámite de toma de razón, entre ellas, algunas relativas a las empresas públicas, es una práctica de larga data en el derecho nacional. Así ocurría, por ejemplo, con el artículo 8° de la resolución N° 600, de 1977; el artículo 11 de la resolución N° 1.600, de 2008; y el artículo 18 de la resolución N° 7, de 2019, todas de este origen y que sirven de precedentes a la actual resolución N° 36, de 2024.

En relación con la alegación de que las empresas públicas desarrollan actos de comercio y no administrativos, de manera que no le sería aplicable el trámite de toma de razón, es necesario recordar, acorde con el criterio sustentado en el citado dictamen N° 12.059, de 2011, que tales entidades pueden desarrollar actividades propias de su giro para cumplir su cometido específico -que, en términos generales y tratándose de ENAP, corresponde a la exploración, explotación o beneficio de yacimientos que contengan hidrocarburo-, las que, conforme al artículo 19, N° 21, de la Carta Fundamental, si bien se someten a la legislación común aplicables a los particulares, igualmente deben aplicarse a su respecto las excepciones que establezca la respectiva ley de quórum calificado y, evidentemente, considerar las atribuciones que sobre la materia ejerza la Contraloría General para controlar su legalidad.

Asimismo, otro tipo de actividades son las propiamente administrativas, que no difieren en esencia de las que desarrollan los servicios públicos, y respecto de las cuales es admisible aplicar a las empresas del Estado el principio de derecho público en cuya virtud la voluntad de los órganos se manifiesta al dictar el correspondiente acto de autoridad.

De este modo, la circunstancia que las empresas públicas ejecuten, además de actos administrativos, actos de comercio, no puede estimarse como un impedimento para que esta Entidad Superior de Control ejerza su competencia para determinar los actos de esas entidades que están afectos a toma de razón.

Ahora bien, respecto de algunas afirmaciones consignadas en la presentación de la suma, vinculadas con los numerales que se solicita dejar sin efecto1, es necesario realizar las siguientes precisiones:

1. En cuanto a que no se podría someter a toma de razón los actos de los numerales cuestionados por el recurrente, debido a que el personal de ENAP está sujeto al Código del Trabajo -cuya interpretación corresponde a la Dirección del Trabajo-, se debe señalar que ello no impide que la Contraloría General ejerza su competencia para controlar la legalidad de actos administrativos de esa empresa, conforme las atribuciones que le otorga la Carta Fundamental y su Ley Orgánica.

En efecto, es posible sostener que, aun cuando las indemnizaciones por término de la relación laboral y la celebración de nuevos contratos con personas que ya han percibido tales beneficios tienen su origen en la normativa laboral, las mismas constituyen, en este contexto, actos vinculados a la administración de cuantiosos recursos públicos que quedarían al margen de todo control, lo que es inadmisible en un Estado de Derecho, y, además, se trata de una materia sujeta al principio de legalidad del gasto, el cual impone que todo desembolso con cargo a fondos públicos debe contar con una autorización expresa por parte del ordenamiento jurídico, según lo ordenan los artículos 6°, 7° y 100 de la Constitución Política y 2° de la ley N° 18.575, y el decreto ley N° 1.263, de 1975.

Siendo ello así, y dado que la jurisprudencia contenida en los dictámenes Nos 15.759, de 2017 y 2.740, de 2020, entre otros, ha concluido que los administradores de recursos públicos carecen de la libertad de disposición patrimonial propia del sector privado, debe colegirse que no resulta posible sostener que la circunstancia de que el vínculo laboral esté regido por el Código del Trabajo obste a la revisión de juridicidad de los actos que involucren el uso de fondos públicos -como ocurre con las indemnizaciones pagadas por ENAP a sus trabajadores-, cuestión que importa revisar la estricta sujeción de sus actuaciones a los principios de eficiencia, eficacia y probidad en el uso de dichos recursos, en especial si se considera que, en algunos casos, los beneficiarios de tales compensaciones vuelven a ser contratados por la misma empresa, lo que podría importar la vulneración de otros principios de derecho público, tales como la transparencia y la probidad administrativa.

2. Se afirma que sujetar a toma de razón los actos de los numerales 17.3 y 17.4 altera los plazos de los procedimientos legales vinculados a indemnizaciones y/o desahucios por término de relaciones laborales y, además, que las cuestiones relativas a tales materias serían de naturaleza litigiosa.

Sobre lo primero, cabe precisar que corresponde a esa empresa adoptar las medidas que procedan para emitir y remitir a toma de razón los mencionados actos en la oportunidad que corresponda, a fin de completar su total tramitación y producir sus efectos, de manera de no alterar la regulación legal a que alude.

En cuanto a lo segundo, es del caso hacer presente que la circunstancia que un determinado acto sea susceptible de ser impugnado en sede jurisdiccional, no se relaciona con el carácter afecto o exento del acto, ni con la facultad de la Contraloría General para someter al trámite de toma de razón los actos sobre materias que estime esenciales.

3. No es efectivo que el numeral 17.6 aludido importe el establecimiento de una inhabilidad o una restricción a la capacidad para contratar -como erróneamente se indica en la presentación del rubro-, toda vez que ello implicaría someter a control previo de juridicidad un acto que necesariamente debiera representarse, lo que conduce al absurdo.

Lo cierto es que el detalle que se contiene tanto en ese numeral como en los otros que se cuestionan, no es sino una descripción de los aspectos del acto que fueron considerados para estimar que se referían a una materia esencial y, por tanto, afecto al trámite de toma de razón.

4. Se sostiene que los referidos numerales del artículo 17 no indican aspectos relativos a temporalidad de los actos allí singularizados, lo que obligaría a comprenderlos a todos sin importar cuándo se hubiera puesto término a las relaciones laborales o cuándo se hubieren pagado las indemnizaciones y/o desahucios, perturbándose el cumplimiento de las labores habituales de ENAP, ya que tendría que destinar personal y recursos en forma desproporcionada para crear y mantener bases de datos y registros a fin de contar con la totalidad de la información necesaria, desde la creación de la empresa, para dar cumplimiento al requerimiento, con el riesgo de no poder contar con ella.

Sobre este punto, se debe precisar que los términos de las relaciones laborales a que se alude en los numerales 17.3 y 17.4, comprenden aquellos ocurridos con posterioridad a la entrada en vigor de la citada resolución N° 36 -esto es, el 1 de marzo de 2025-, cuestión que, por lo demás, se desprende de la sola lectura del artículo 25 de ese acto administrativo.

Por consiguiente, las indemnizaciones y/o desahucios respectivos que estarán afectos a toma de razón serán aquellos referidos a las relaciones laborales terminadas desde esa data.

Asimismo, los contratos señalados en los numerales 17.5 y 17.6 son aquellos suscritos también con posterioridad a la vigencia de esa resolución N° 36, y vinculados con indemnizaciones y/o desahucios a “que se refieren los numerales 17.3 y 17.4 de este artículo”, esto es, que se encuentran afectos a toma de razón.

En consecuencia, por expresa disposición de la Carta Fundamental y de su Ley Orgánica, esta Contraloría General, como organismo autónomo, tiene competencia privativa, exclusiva y excluyente para determinar los actos que se encuentran exentos o afectos a ese control previo de juridicidad, incluyendo los actos de las empresas públicas, en tanto integrantes de la Administración del Estado y obligadas siempre a rendir debida cuenta de sus actuaciones -en especial en lo que se refiere al uso de los recursos públicos que administra-, y es en el ejercicio de tal potestad que ha dictado su resolución N° 36, sin que los argumentos planteados en esta ocasión resulten suficientes para eximir del referido trámite los actos relativos a las materias consignadas en la presentación de la suma.

Saluda atentamente a Ud.,


VÍCTOR HUGO MERINO ROJAS
Contralor General de la República (S)


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1 Para una adecuada inteligencia del presente documento, se transcribe, en lo pertinente, el artículo 17 de la resolución N° 36, de 2024, según el cual están afectos a toma de razón, entre otros, los actos administrativos de las empresas públicas que se indican a continuación:
“17.3 indemnizaciones y/o desahucios por término de relaciones laborales de personal con desempeño en calidad de miembros de directorios, juntas directivas, consejos directivos y cualquier otro órgano colegiado de dirección superior de alguna empresa pública, en las cuales se concedan beneficios iguales o superiores a 300 unidades tributarias mensuales.
Se excluyen los relativos a trabajadores que perciban tales beneficios en virtud de instrumentos colectivos suscritos conforme al Código del Trabajo.
17.4 Indemnizaciones y/o desahucios por términos de relaciones laborales de presidentes, vicepresidentes, gerentes generales, directores ejecutivos y todo aquel gerente, director, subgerente, subdirector y ejecutivo que posea facultades de representación del empleador o que estén dotados de atribuciones generales de administración, en las cuales se concedan beneficios iguales o superiores a 300 unidades tributarias mensuales.
Se excluyen los relativos a trabajadores que perciban tales beneficios en virtud de instrumentos colectivos suscritos conforme al Código del Trabajo.
17.5	Contratos de trabajo de personas que hayan percibido indemnizaciones y/o desahucios a los que se refieren los numerales 17.3 y 17.4 de este artículo.
17.6	Contratos de asesoría, prestación de servicios o de suministros con personas naturales o jurídicas, cuyo propietario, socio mayoritario o representante legal, haya recibido las indemnizaciones y/o desahucios a los que se refieren los numerales 17.3 y 17.4 de este artículo”.