Dictamen N° E443569

Texto del dictamen

N° E443569            Fecha: 25-I-2024

I. Antecedentes

La Comisión de Seguridad Ciudadana de la Cámara de Diputadas y Diputados, a requerimiento del Diputado don Andrés Longton Herrera, Presidente de la misma, ha solicitado que esta Contraloría General informe respecto de la posibilidad de invalidar o revocar el otorgamiento de pensiones de gracia, particularmente las concedidas a las personas que individualiza.

II. Fundamento jurídico

La Constitución Política dispone en su artículo 24, inciso primero, que el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado.

A su vez, el artículo 32, N° 11, del mismo texto constitucional contempla entre las atribuciones especiales de la aludida autoridad la de conceder pensiones de gracia, con arreglo a las leyes; mientras que su artículo 63, N° 16, menciona entre las materias que son propias de ley, aquellas que fijen las normas generales con arreglo a las cuales debe ejercerse la facultad del Presidente de la República para conceder pensiones de gracia.

Luego, la ley N° 18.056 establece normas generales sobre otorgamiento de pensiones de gracia por el Presidente de la República, señalando en su artículo 1° que toda solicitud relativa al otorgamiento de ese beneficio debe serle dirigida por intermedio del Ministerio del Interior, actual Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

A continuación, el artículo 2° dispone que podrán solicitar pensiones de gracia: a) Las personas que hubieren prestado servicios distinguidos o realizado actos especialmente meritorios en beneficio importante del país, más allá de su personal deber -en las condiciones que precisa el artículo 3°-. En caso de fallecimiento de las personas indicadas, podrán solicitar el beneficio su cónyuge, padre, madre o hijos; b) Las personas afectadas por accidente o catástrofe, respecto de las cuales existan circunstancias extraordinarias que justifiquen el otorgamiento de una pensión; y c) Las personas que se encuentren incapacitadas o con graves e insalvables dificultades para ejercer labores remuneradas que les permitan su subsistencia y la del grupo familiar que viva a sus expensas, en razón de enfermedad, invalidez, vejez o cualquier otra causa debidamente justificada -en los términos contenidos en los artículos 4° y 5°-.

Enseguida, el artículo 6° de la ley N° 18.056 establece que el Presidente de la República podrá otorgar pensiones de gracia, aunque no se reúnan las exigencias previstas en esta ley para optar a ellas, en casos calificados y por decreto supremo fundado.

El artículo 7° previene que una Comisión Especial designada por el Presidente de la República lo asesorará en el estudio de las solicitudes de pensiones de gracia, mientras que el artículo 8° dispone que el decreto supremo que otorgue la pensión por gracia podrá señalar las condiciones o requisitos especiales de plazo u otras exigencias a que se subordine la vigencia del beneficio.

Por otra parte, el decreto N° 1.928, de 1981, del Ministerio del Interior, crea la comisión que singulariza y establece normas de tramitación para las solicitudes de pensiones de gracia.

A su vez, el decreto N° 19, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, en su artículo 1°, acápite II, N° 25, delega en el Ministro del Interior y Seguridad Pública la facultad de suscribir “por orden del Presidente de la República” los decretos que conceden pensión de gracia de acuerdo con la ley N° 18.056 y los que los modifican.

También debe consignarse que la ley N° 21.395, de Presupuestos del Sector Público del año 2022, contempló en su Partida 50 Tesoro Público, Capítulo 01, Programa 02, Subtítulo 23, una glosa, que dispuso que con cargo a dichos esos recursos se podía considerar como beneficiarios, “a personas afectadas en el contexto de las manifestaciones iniciadas en el mes de octubre de 2019, conforme a lo establecido en la Ley N° 18.056”.

Ahora bien, es menester anotar que la jurisprudencia administrativa ha sostenido que a este Órgano Fiscalizador no le compete evaluar los aspectos de mérito o conveniencia del otorgamiento de estas pensiones, ni tampoco las consideraciones técnicas que las motivan, en concordancia con lo indicado en el artículo 21B de la ley N° 10.336. Lo anterior se fundamenta en que, acorde con la normativa que regula la materia, la concesión de tales beneficios corresponde a una atribución exclusiva del Presidente de la República (aplica dictámenes N°s 52.977, de 2016 y E150906, de 2021, entre otros).

Asimismo, los dictámenes N°s. 61.260, de 2011 y 72.094, de 2012, de este origen, precisan que la pensión de gracia establecida en la ley N° 18.056 constituye un beneficio de naturaleza no contributiva que no tiene carácter previsional.

En tanto que los dictámenes N°s 26.005, de 2006 y 60.902, de 2013, a propósito de otro tipo de pensiones de gracia -como son las pensiones no contributivas de la ley N° 19.234-, han reconocido la posibilidad de aplicar a su respecto las disposiciones que sobre invalidación y revocación se contienen en la ley N° 19.880.

Finalmente, cabe hacer presente que el dictamen N° 65.632, de 2010, se pronunció sobre una situación similar a la materia planteada en esta oportunidad, con ocasión de un reclamo de un particular cuya pensión de gracia le fue otorgada por el decreto N° 1.225, de 2007, del Ministerio del Interior, y que luego fue dejada sin efecto por el decreto exento N° 1.566, de 2008, de esa cartera de Estado, concluyendo esta Contraloría General que la adopción de tal medida se ajustó a derecho, toda vez que la facultad de conceder pensiones de gracia se encuentra radicada privativamente en el Presidente de la República, entendiéndose por ende que compete a dicha autoridad, asimismo, la atribución de evaluar las condiciones de su mantención y eventualmente dejarla sin efecto.

Resulta útil agregar que, según los antecedentes tenidos a la vista, la decisión de la Administración en el caso precedentemente aludido se fundó en que el afectado contaba con un “nutrido historial policial” y diversas condenas por delitos.

III. Análisis y conclusión

Como puede advertirse, la Carta Fundamental otorga al Presidente de la República, a través del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, la atribución de conceder pensiones de gracia, materia que está regulada en la ley N° 18.056, cuyo artículo 2° singulariza los casos en que dicho beneficio puede solicitarse -referidos, en términos generales, a la realización de servicios distinguidos para el país; haber sufrido accidente o catástrofe extraordinaria; o encontrarse incapacitado para trabajar-; en tanto que, en su artículo 6°, se prevé la posibilidad de conferirla en “casos calificados” y mediante acto “fundado”.

Cabe precisar que se trata de una franquicia patrimonial de carácter excepcional, de pago periódico, no contributiva, lo que significa que no se origina como consecuencia de una afiliación previsional, por lo que no puede ser considerada una pensión de régimen.

Por tal razón, al no pertenecer al ámbito previsional, no se vincula con la garantía prevista en el artículo 19, N° 7, letra h), de la Constitución Política, que dispone que no podrá aplicarse como sanción la pérdida de derechos previsionales.

Así, la prerrogativa analizada se encuentra radicada privativamente en el Presidente de la República, en uso del poder de gobierno que le confiere la Carta Fundamental; es esencialmente graciosa -de modo que, por ejemplo, puede decidir no otorgarla, como lo ha precisado el dictamen N° 12.199, de 1995-; puede concederse en las condiciones y por los plazos que esa autoridad estime pertinentes; y respecto de la cual, en la hipótesis del artículo 6° la ley N° 18.056, basta para su otorgamiento que se haya ponderado y determinado que se está ante un caso calificado y que el acto que la concede se encuentre fundado.

De este modo, dado el carácter netamente discrecional de la facultad para conceder la respectiva pensión de gracia, debe concluirse que la autoridad otorgante puede igualmente dejarla sin efecto, tal como ha ocurrido, por ejemplo, en el caso analizado en el citado dictamen N° 65.632, de 2010.

Saluda atentamente a Ud.


Dorothy Pérez Gutiérrez 
Contralora General de la República (S)