Dictamen N° E443424

Texto del dictamen

N° E443424            Fecha: 24-I-2024

Se han dirigido a esta Contraloría General la Asociación Chilena de Municipalidades y la Asociación de Municipalidades de Chile, solicitando la reconsideración de los Informes Finales de Auditoría N°s. 954, de 2022, y 136, de 2023, ambos de la II Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, sobre auditorías al proceso de subvenciones y aportes por asignación directa a personas jurídicas de derecho público y privado, otorgadas por las Municipalidades de Las Condes y Vitacura, respectivamente.

En particular, requieren se reconsideren las observaciones sobre el proceso de subvenciones y aportes por asignación directa a esa entidad otorgadas por las Municipalidades de Las Condes y Vitacura, en el sentido que no resulta procedente exigir a esas asociaciones los mecanismos de rendición de cuentas que establece la resolución N° 30, de 2015, de esta Contraloría General de la República -que “Fija Normas de Procedimiento sobre Rendición de Cuentas”-, a los montos otorgados por concepto de cuotas a las asociaciones, en los mismos términos exigidos a las subvenciones.

Finalmente, la Asociación Chilena de Municipalidades solicita un pronunciamiento respecto de la fiscalización que debieran efectuar los directores de control de las entidades edilicias miembros de la anotada asociación.

Como cuestión previa, cabe recordar que mediante los citados informes finales de auditoría, este Órgano de Fiscalización observó, en sus capítulos II, “Examen de la materia auditada”, -Título B, “Transferencia a otras entidades privadas”, acápites 6, “Decretos alcaldicios que otorgan recursos”, y 7, “Rendición de cuentas”, tratándose del Informe Final de Auditoría N° 954, de 2022, y acápite 10, “Sobre transferencias de recursos a asociaciones municipales”, tratándose del informe Final de Auditoría N° 136, de 2023, en lo que importa, que los mencionados municipios autorizaron, a través de los correspondientes decretos alcaldicios, aportes a asociaciones municipales por concepto de cuotas ordinarias, sin que conste en ellos que se haya fijado que estas debían rendir cuentas conforme a la citada resolución N° 30, de 2015, de la Contraloría General.

Sobre el particular, cabe precisar que, en virtud de los artículos 5°, letra g), y 65, letra h), de la ley N° 18.695, las entidades edilicias cuentan con atribuciones para otorgar subvenciones y aportes para fines específicos a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, que colaboren directamente en el cumplimiento de sus funciones, debiendo el alcalde contar con el acuerdo del concejo, para el ejercicio de dicha facultad.

Al respecto, es menester indicar que el otorgamiento de una subvención o aporte a una entidad sin fines de lucro constituye un acto discrecional del municipio, consistente en la entrega de una determinada cantidad de dinero, a título gratuito, temporal o precario, simple o condicionado, que tiene por objeto la satisfacción de necesidades de carácter social o público y cuyo uso está sujeto a control, debiendo, no obstante, cumplir aquel con ciertas limitaciones presupuestarias y contar con el acuerdo del concejo (aplica dictamen N° E414595, de 2023).

Ahora bien, precisado lo anterior, resulta útil recordar que, de conformidad con los artículos 137 y 141 de la ley N° 18.695, las municipalidades, pertenezcan o no a una misma provincia o región, se encuentran facultadas para constituir asociaciones municipales, para los efectos de facilitar la solución de problemas que les sean comunes, o lograr el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles, siendo su constitución acordada por los alcaldes de las municipalidades interesadas, previo acuerdo de sus respectivos concejos.

Por su parte, el inciso primero del artículo 145 de ese texto legal prevé, en lo pertinente, que las asociaciones municipales constituidas conforme a las disposiciones del párrafo 3°, del Título VI, de la ley N° 18.695, dispondrán de patrimonio propio, que estará formado, entre otros, por las cuotas de incorporación, cuotas ordinarias y cuotas extraordinarias; y, subvenciones y aportes provenientes de personas naturales o jurídicas, de las municipalidades, o entidades públicas, nacionales o internacionales.

La misma idea es recogida por los Estatutos de la Asociación de Municipalidades de Chile y los Estatutos de la Asociación Chilena de Municipalidades, en sus artículos 36 y 40, respectivamente.

De la normativa citada es posible desprender, en primer término, que el legislador ha distinguido las diversas vías por las cuales las entidades edilicias pueden contribuir a la conformación del patrimonio de las asociaciones, diferenciando expresamente, las cuotas -de incorporación, ordinarias y extraordinarias- de las subvenciones y aportes, que estas pueden entregar.

En este orden de ideas, es menester señalar que la letra b) del artículo 24 del decreto N° 1.161, de 2011, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública -Reglamento para la aplicación de las normas de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, referidas a las Asociaciones Municipales con Personalidad Jurídica-, dispone que será obligación de los socios pagar periódica y oportunamente las cuotas de ingreso, ordinarias y extraordinarias, cuyos valores serán determinados por la asamblea.

En términos similares se refieren los Estatutos de la Asociación de Municipalidades de Chile y los Estatutos de la Asociación Chilena de Municipalidades, en sus artículos 12 y 9°, letra b), respectivamente, fijando como obligación de los miembros de la asociación pagar las cuotas ordinarias y extraordinarias.

Como se puede advertir, el pago de las cuotas que deben efectuar los municipios a las asociaciones a las que pertenecen constituye un desembolso obligatorio para aquellas, imperativo que emana del cumplimiento de un acuerdo de voluntades, como es la constitución o el ingreso a la asociación correspondiente.

Correlativamente, es posible concluir que el aludido pago de cuotas que deben efectuar los municipios a las asociaciones difiere de los recursos otorgados por concepto de aportes y subvenciones, puesto que su entrega no resulta de una facultad discrecional entregada al libre arbitrio de las entidades edilicias, sino que, por el contrario, constituye el cumplimiento de una obligación derivada de un acuerdo de voluntades -como es la constitución o el ingreso a la asociación correspondiente- y, por ende, configura un imperativo jurídico que los municipios deben satisfacer, por lo que no resulta procedente equiparar la naturaleza de dichos desembolsos.

Puntualizado lo anterior, corresponde determinar si el entero de cuotas efectuadas por los municipios a las asociaciones municipales se rige por las mismas reglas sobre rendición de cuentas -contenidas en la resolución N° 30, de 2015, de esta Entidad de Fiscalización-, que la entrega de aportes y subvenciones.

Sobre este aspecto, es necesario indicar que la anotada resolución N° 30, de 2015, de este Órgano de Control, prevé en el inciso primero de su artículo 27, “Transferencias a personas o entidades del Sector Privado”, que “En estos casos la transferencia se acreditará con el comprobante de ingreso de la entidad que recibe los recursos firmado por la persona que la percibe, el que deberá especificar el origen de los caudales recibidos.”.

Agregan las letras a) y c) del inciso segundo del artículo en estudio, que las unidades operativas otorgantes serán responsables de, en lo que importa, exigir rendición de cuentas de los fondos otorgados a las personas o entidades del sector privado y mantener a disposición de esta Contraloría General, los antecedentes relativos a la rendición de cuentas de las transferencias.

En este orden de ideas, resulta necesario señalar que el artículo 15 de los estatutos de la Asociación de Municipalidades de Chile, dispone, en lo que importa, que al directorio le corresponderá ejercer la administración de la asociación y podrá, entre otras atribuciones, administrar los bienes sociales, invertir sus recursos y que, al efecto, podrá otorgar cancelaciones y recibos y, en general, ejecutar cualquier acción para la buena administración de la asociación.

Enseguida, la letra b) del artículo 9° de los estatutos de la Asociación Chilena de Municipalidades, ya citado, prevé expresamente la finalidad del pago de las cuotas ordinarias de las entidades edilicias asociadas, esto es, para gastos de operación de la asociación, agregando su artículo 26 que al tesorero de esta corresponderá velar por el correcto, eficiente y eficaz empleo del patrimonio de la asociación, así como de la administración de este.

En dicho contexto, dado que las asociaciones son personas jurídicas de derecho privado con patrimonio propio y que los montos pagados por concepto de cuotas por parte de los municipios que las conforman ingresan íntegramente a este, formándose con ello un fondo común, sin un fin propio previamente definido, sino que se entregan para ser administrados por ellas de acuerdo con sus propias decisiones de gestión interna y destinarse, en definitiva, a cubrir sus gastos operacionales, es posible concluir que no resulta procedente exigir al órgano comunal la rendición de estos gastos, en los términos a que se refiere la citada resolución N° 30, de 2015, de esta Contraloría General, puesto que aquellos desembolsos se confunden, necesariamente, con las demás cuotas pagadas por los otros municipios socios, sin que pueda quedar constancia con qué parte de cada cuota otorgada por cada una de tales municipalidades, se enteraron los respectivos desembolsos.

Por consiguiente, en mérito de lo anterior, se reconsidera, en lo pertinente, el Título B, “Transferencia a otras entidades privadas”, acápites 6, “Decretos alcaldicios que otorgan recursos”, y 7, “Rendición de cuentas”, tratándose del Informe Final de Auditoría N° 954, de 2022, y acápite 10, “Sobre transferencias de recursos a asociaciones municipales”, del informe Final de Auditoría N° 136, de 2023, ambos de la II Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, solo en la medida que los anotados órganos comunales acrediten que las transferencias efectuadas a las asociaciones en estudio corresponden efectivamente al pago de cuotas y no a aportes o subvenciones.

En este mismo orden de consideraciones, cumple hacer presente que las Municipalidades de Vitacura y Las Condes deberán, en lo sucesivo, determinar de forma precisa en los actos administrativos que aprueban transferencias de recursos a las asociaciones de la especie, si los montos se entregan por concepto de pago de cuotas, o bien, por aportes o subvenciones.

Finalmente, en lo que respecta a la fiscalización que debieran ejercer los directores de control de las entidades edilicias miembros a la Asociación Chilena de Municipalidades, en atención al número de municipios que la conforman, es menester señalar que el inciso cuarto del artículo 118 de la Constitución Política de la República -en relación con el inciso segundo del artículo 1° de la ley N° 18.695-, dispone que “Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.”.

A su vez, el inciso segundo del artículo 136 de la ley N° 18.695 prevé que a la unidad de control municipal tendrá la facultad de fiscalizar, entre otras, a las asociaciones municipales, respecto del uso y destino de sus recursos, pudiendo disponer de toda la información que requiera para este efecto.

Como es posible advertir, dado que las entidades edilicias son personas jurídicas autónomas y en cada una de ellas el director de la unidad de control tiene la facultad de fiscalizar dichas asociaciones, no resulta objetable que cada entidad edilicia controle, mediante la anotada unidad, a esa persona jurídica de derecho privado.

Lo anterior, por cierto, es sin perjuicio del cumplimiento que las entidades edilicias deben dar al principio de coordinación que asiste a los órganos públicos -conforme con los artículos 3° y 5° de la ley N° 18.575, de Bases Generales de la Administración del Estado-, el que no solo implica evitar la duplicidad de labores, sino también concertar medios y esfuerzos con una finalidad común.

Saluda atentamente a Ud., 


Dorothy Pérez Gutiérrez
Contralora General de la República (S)