Dictamen N° E427443

Texto del dictamen

N° E427443       Fecha: 14-XII-2023

I. Antecedentes

Se han dirigido a esta Contraloría General los Diputados y Diputadas Frank Sauerbaum Muñoz, Marcia Raphael Mora, Andrés Celis Montt, Camila Flores Oporto y Andrés Longton Herrera, para requerir un pronunciamiento que determine la existencia de eventuales faltas a la probidad administrativa en las actividades realizadas en el contexto de la gira denominada “Encuentro Ciudadano: Mejores Pensiones y Pacto Fiscal para Chile”.

Los solicitantes cuestionan la realización de tales encuentros por parte de diversos organismos de la Administración del Estado para difundir iniciativas que se encuentran en pleno trámite legislativo o que incluso -como es el caso del denominado “Pacto Fiscal”- aun ni siquiera comienzan su tramitación ante el Congreso Nacional. Añaden que lo anterior no se ajustaría a lo dispuesto en la materia por la ley N° 19.896, por cuanto con ello se estarían encubriendo actividades políticas que buscan avanzar en la concreción del programa de gobierno del ejecutivo, indicando que el encargado de actuar como órgano de comunicaciones es el Ministerio Secretaría General de Gobierno.

También objetan la convocatoria efectuada por parte de la Ministra de Interior y Seguridad Pública a uno de dichos encuentros ciudadanos sostenido en la comuna de Viña del Mar, en el que participó junto a la Alcaldesa de ese municipio, como asimismo, por la concurrencia de la Ministra de la Mujer y la Equidad de Género y del Ministro de Economía Fomento y Turismo al evento que se llevó a cabo en la comuna de Quillota, por cuanto estiman que ello se apartaría de las atribuciones y competencias propias de las autoridades involucradas. Asimismo, reclaman por la utilización de infraestructura de administración municipal para la realización de esas actividades.

En similares términos, el Secretario General de la Cámara de Diputadas y Diputados, a requerimiento del diputado Hugo Rey Martínez, solicita establecer si la participación de los Ministros de Hacienda y del Trabajo y Previsión Social en los encuentros realizados en comunas de la región del Maule -en circunstancias que pudieron haber asistido sus representantes a nivel regional- y la utilización de inmuebles facilitados por los municipios de la zona para el desarrollo de los mismos, se ajusta a los principios de legalidad y probidad administrativa, además del correcto empleo de los recursos fiscales.

Por su parte, los Diputados y Diputadas Luis Cuello Peña y Lillo, Juan Santana Castillo, Karol Cariola Oliva, Emilia Schneider Videla, Boris Barrera Moreno y Daniela Serrano Salazar, se han dirigido a esta Entidad Fiscalizadora para solicitar que se tengan presente los antecedentes y consideraciones de derecho que señalan en relación a los eventos de que se trata, por cuanto estiman que los cuestionamientos antes referidos serían improcedentes, toda vez que no se trataría de actos de carácter partidista o electoral sino actividades de difusión pública de asuntos relevantes para la vida nacional que están siendo debatidos por los poderes ejecutivo y legislativo en las formas que indica el marco jurídico.

En relación con la materia, se tuvo a la vista lo informado por la Subsecretaría del Interior, por la Municipalidad de Viña del Mar y por el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo.

II. Acerca de la difusión de iniciativas que se encuentran en trámite legislativo o que aun no comienzan su tramitación ante el Congreso Nacional

Al respecto, cabe manifestar que las actividades de publicidad y difusión por parte de las entidades públicas están afectas a las reglas contempladas en el artículo 3° de la ley N° 19.896 y a las previstas sobre la materia en las leyes de presupuesto.

El artículo 3° de la ley N° 19.896 -que introduce modificaciones al decreto ley N° 1.263, de 1975, y establece otras normas que indica-, dispone que los “Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y los órganos y servicios públicos que integran la Administración del Estado, no podrán incurrir en otros gastos por concepto de publicidad y difusión que los necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en aquellos que tengan por objeto informar a los usuarios sobre la forma de acceder a las prestaciones que otorgan”.

El inciso segundo del mismo artículo prescribe que cuando “no existan todavía prestaciones concretas que corresponda otorgar, el Poder Ejecutivo, a través de sus organismos dependientes o relacionados con él por intermedio de alguna de las Secretarías de Estado, sólo podrá informar ‘sobre el contenido de los programas y acciones que resuelva propiciar’, utilizando medios idóneos a tal efecto”. Añade que, en el caso de las iniciativas de ley, “deberá señalar su sujeción a la aprobación legislativa correspondiente”.

En relación con el alcance del precepto recién transcrito, la jurisprudencia de esta Institución Fiscalizadora contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 25.406, de 2003; 14.914, de 2010, y 28.397, de 2012, ha manifestado que tal norma tiene por objetivo restringir los gastos en publicidad y difusión a aquellos que sean necesarios e imprescindibles para el desarrollo de la función pública, la que, por regla general, puede llevarse a cabo sin necesidad de incurrir en ellos, estando, por tanto, facultadas las entidades estatales -y no solo el Ministerio Secretaría General de Gobierno- para efectuar desembolsos por los aludidos conceptos cuando estos tengan por finalidad servir para el desempeño de sus funciones o para dar a conocer a los usuarios la forma de acceder a las prestaciones que confieren.

En dicho contexto, corresponde informar que, como es de público conocimiento, el Ejecutivo impulsó una propuesta legislativa de reforma tributaria que, entre otros propósitos, perseguía la obtención de mayores recursos fiscales para financiar la reforma de pensiones, la que se encuentra actualmente sujeta a la aprobación del Congreso Nacional. Por esto, no existen elementos para suponer que las actividades realizadas y los eventuales gastos incurridos en ellas se hayan destinado a fines proselitistas o de propaganda política, en contravención al principio de probidad administrativa o a lo previsto en el citado artículo 3° de la ley N° 19.896, considerando, además, que han tenido por finalidad poner en conocimiento de sectores de la población la acción gubernamental desplegada para alcanzar las reformas necesarias para implementar políticas públicas de alto interés social.

III. Sobre la convocatoria efectuada por la Ministra del Interior y Seguridad Pública y la participación de esta y otros ministros de Estado en las actividades realizadas en el marco de la gira “Mejores Pensiones y Pacto Fiscal”

Al respecto, es preciso mencionar que el artículo 33 de la Constitución Política de la República dispone que los Ministros de Estado son los colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República en el gobierno y administración del Estado.

Asimismo, el inciso primero del artículo 22 de la ley No 18.575 dispone que los Ministerios son los órganos superiores de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración de sus respectivos sectores, los cuales corresponden a los campos específicos de actividades en que deben ejercer dichas funciones.

En atención a esto último, no puede reprocharse la asistencia de los secretarios de Estado pertenecientes a los ministerios de la Mujer y la Equidad de Género; de Economía, Fomento y Turismo; Hacienda y del Trabajo y Previsión Social, a las actividades realizadas en el marco de la gira denominada “Encuentro Ciudadano: Mejores Pensiones y Pacto Fiscal para Chile”, toda vez que su participación en tales instancias obedece a su rol de colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República en el desarrollo de una política pública que se pretende implementar y que se encuentra asociada a materias que no son ajenas a los campos específicos en que ejercen sus tareas las carteras que encabezan.

En lo que respecta puntualmente a la convocatoria y participación de la Ministra del Interior y Seguridad Pública en la actividad efectuada en la comuna de Viña del Mar, cabe tener en consideración lo dispuesto en el artículo 3°, letra a), del decreto con fuerza de ley N° 7.912, de 1927, del entonces Ministerio del Interior, el cual señala que le corresponderá a esa cartera de Estado “Todo lo relativo al Gobierno Político y Local del territorio y al mantenimiento de la seguridad, tranquilidad y orden públicos”.

En ese contexto, y en atención a que esa secretaría de Estado es la encargada principal de la gestión política del Gobierno e integra el denominado comité político del jefe de Estado, no se advierte una irregularidad en la actuación objeto de la denuncia, por cuanto la temática en cuestión concita el interés de los medios de comunicación y de la ciudadanía, lo que la configura como una materia de relevancia pública y con repercusiones políticas, circunstancia que también la sitúa en el ámbito de sus competencias.

Finalmente, se debe manifestar que a esta Entidad Fiscalizadora no le corresponde emitir un pronunciamiento acerca de la decisión del Ministro de Hacienda y de la Ministra del Trabajo y Previsión Social de asistir, de modo personal, a los encuentros realizados en comunas de la región del Maule, y no a través de sus representantes a nivel regional, pues ello incide en un aspecto de mérito o conveniencia que, en el ejercicio de sus atribuciones, definen esas altas autoridades.

IV. Uso de inmuebles municipales para llevar a cabo las actividades de la gira “Encuentro Ciudadano: Mejores Pensiones y Pacto Fiscal para Chile”

Sobre el particular, cabe manifestar que, conforme a lo prevenido en los artículos 5°, letra c), y 63, letra f), de la ley N° 18.695, corresponde a las entidades edilicias la administración de los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido el subsuelo, existentes en la comuna.

Por su parte, el artículo 19 de la ley N° 18.575, en armonía con lo dispuesto en el artículo 82, letra h), de la ley N° 18.883, establece que los funcionarios públicos se encuentran impedidos de realizar cualquier actividad dentro de la Administración del Estado o usar su autoridad, cargo o bienes de la municipalidad para fines ajenos a los institucionales.

A su vez, la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 41.996, de 2013; 99.127, de 2015, y E333288, de 2023, ha precisado que, de acuerdo con las normas que regulan la administración de los bienes del Estado, estos solo pueden emplearse para el logro de los fines del órgano público al que pertenezcan o se encuentren afectos o, de manera excepcional y en casos calificados, en otros de interés general, aunque no sean los específicos de la respectiva entidad, siempre que su uso no entorpezca la marcha normal de esta o signifique un menoscabo de la afectación principal de aquellos.

Dicha prohibición tiene por finalidad evitar que se vulnere el principio de probidad administrativa, considerando, especialmente, que entre las conductas que lo contravienen están las contempladas en los N°s. 3 y 4 del artículo 62 de la citada ley N° 18.575, consistentes, en lo que interesa, en emplear, bajo cualquier forma, bienes del organismo, en provecho propio o de terceros, y utilizar recursos de este, en beneficio propio o para fines ajenos a los institucionales.

Por su parte, cumple con hacer presente que en aquellos casos en que las autoridades competentes, ajustándose a los requisitos que la respectiva ley establezca, faciliten inmuebles, las autorizaciones deben arbitrarse en condiciones igualitarias en términos de montos, horarios, días y condiciones de uso, sin discriminación de ninguna especie respecto de todos quienes lo requieran, velando por el debido cuidado de los mismos y exigiendo las garantías o compromisos que sean pertinentes conforme a la naturaleza del bien o espacio de que se trate (aplica dictámenes N°s. E50319, de 2020, y 1.800, de 2022).

A su turno, se ha estimado pertinente precisar que, si bien de acuerdo con lo prevenido en el artículo 4°, letra l), de la ley N° 18.695, las municipalidades se encuentran facultadas para establecer y promover instancias de participación de la comunidad en sus respectivos territorios comunales, dicha atribución debe ser ejercida siempre que estas se encuentren ancladas a un interés local, propio de sus competencias (aplica dictámenes N°s. 5.541, de 2020; E333288 y E370770, ambos de 2023).

Pues bien, en atención a la normativa y jurisprudencia citadas y considerando lo antes expresado en el cuerpo de este pronunciamiento, es dable señalar que no se advierten irregularidades en cuanto al uso de inmuebles municipales.

Saluda atentamente a Ud., 


Jorge Bermúdez Soto
Contralor General de la República