Dictamen N° E424734

Texto del dictamen

N° E424734  Fecha: 6-XII-2023

I. Antecedentes

Mediante el Informe Final Nº 403, de 2020, esta Contraloría General, en su acápite 5.1, observó el otorgamiento de informes favorables a proyectos emplazados en el “Área de Interés Silvoagropecuario Mixto 1” (I.S.A.M.-1) del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) -contenido en la resolución N° 20, de 1994, del competente Gobierno Regional- por la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo (SEREMI), en la comuna de Pudahuel.

En concreto, se objetaron los concedidos a proyectos destinados a instalaciones para el almacenamiento, depósito y distribución de vehículos, calificándolos como “infraestructura de transporte terrestre” -entre ellos, el oficio N° 882, de 14 de febrero de 2019-, en circunstancias que esos destinos atendidas sus características, dirían relación con el uso de suelo “actividades productivas”, uso que acorde con lo previsto en el artículo 8.3.2.2. del PRMS no se encuentra admitido en el área en que se sitúan.

Por otra parte, en el dictamen E232946, 2022, esta Entidad de Fiscalización concluye en su apartado II., que la SEREMI al informar favorablemente como infraestructura el desarrollo de un proyecto propio de una actividad productiva en un “Área de Interés Agropecuario Exclusivo”, se apartó de lo preceptuado en el artículo 2.1.19. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, de la cartera del ramo-, pues no se verificó que la construcción cumpliera con el uso de suelo establecido en el artículo 8.3.2.1. del PRMS.

A su vez, dicho pronunciamiento en su apartado III. indica que, en atención a que en el “Área de Aeropuertos, Aeródromos y Radio Ayudas”, donde se emplaza la propiedad a que alude, no se permiten las oficinas ni las bodegas, es dable concluir que el oficio N° 2.349, de 2020, de la SEREMI, vulnera lo prescrito en el artículo 2.1.19. de la OGUC, al no haberse verificado el cumplimiento de las normas sobre uso de suelo dispuestas por el artículo 8.4.1.3. del PRMS, sin que, por lo demás, puedan -como lo menciona- calificarse como redes y trazados.

Posteriormente, por el dictamen E339801, de 2023, esta Sede de Control reconsideró en lo pertinente, por los motivos que señala, “las conclusiones contenidas en los acápites 1.6 y 5.5 del Informe Final N° 403, y el dictamen E232946”, en cuanto a que las autorizaciones otorgadas por la Dirección de Obras Municipales de Pudahuel (DOM) “y los informes favorables de la SEREMI para los proyectos que ahí se enuncian contravienen el artículo 8.4.1.3. del PRMS en razón de los usos permitidos en el área en cuestión”.

Ahora bien, en esta oportunidad el señor Patricio Herman Pacheco, en representación de la Fundación Defendamos la Ciudad, reclama en contra de la resolución exenta N° 866, de 2023, de la SEREMI, que resuelve no invalidar el antes citado oficio N° 882, de 14 de febrero de 2019, mediante el cual esa repartición informa favorablemente la construcción del proyecto “Infraestructura de Transporte Terrestre”, en un predio ubicado en el sector rural de la comuna de Pudahuel.

Manifiesta el recurrente, que dicha resolución exenta no se ajusta a derecho al utilizar como argumento el citado dictamen E339801, de 2023, toda vez que la parte reconsiderada por tal pronunciamiento se refiere a una situación diversa.

A continuación, denuncia que la DOM “ha manifestado que las conclusiones descritas en el Informe Final Nº 403/2020 solamente son aplicables a los casos analizados en la auditoría, no siendo extensivos a otros proyectos que tienen los mismos vicios o que pretendan ser autorizados en las mismas condiciones irregulares”.

Finalmente, en una segunda presentación, el peticionario objeta la resolución exenta N° 1.061, de 2023, de la SEREMI, que acoge un recurso extraordinario de revisión y, en lo esencial, deja sin efecto su resolución exenta N° 684, de 2022, que a su vez había invalidado el también mencionado oficio N° 2.349, de 2020, de esa repartición, que informó favorablemente las construcciones del proyecto denominado “Instalaciones Administrativas e Infraestructuras de Control de Productos”, de la comuna de Pudahuel.

La objeta por cuanto, en resumen, aquella resolución exenta N° 1.061, de 2023, se funda en el dictamen E339801, en circunstancias que este no se pronunció sobre la observación efectuada al antedicho oficio N° 2.349.

Requeridos sus pareceres, informaron la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo y la SEREMI.

II. Fundamentos jurídicos.

El artículo 34 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley Nº 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, prescribe en su inciso primero que “Se entenderá por Planificación Urbana Intercomunal aquella que regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana”.

A continuación, el artículo 55 de la LGUC prevé en su inciso primero que “Fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones”, con las salvedades que indica, precisando en su inciso cuarto, en lo atingente, que “Igualmente, las construcciones industriales, de infraestructura, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan”.

A su turno, la OGUC, en el N° 4 de su artículo 2.1.19., y en lo que importa, dispone que, para las construcciones industriales, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, que no contemplen procesos de subdivisión, se solicitará la aprobación de la Dirección de Obras Municipales, previo informe favorable de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva y del Servicio Agrícola y Ganadero. Añade esa preceptiva que la SEREMI verificará que las construcciones cumplen con las disposiciones pertinentes del instrumento de planificación territorial y que el anotado servicio emitirá su informe de acuerdo a la normativa vigente en la materia.

Además, el artículo 2.1.28. de la OGUC previene en su primer inciso que “El tipo de uso Actividades Productivas comprende a todo tipo de industrias y aquellas instalaciones de impacto similar al industrial, tales como grandes depósitos, talleres o bodegas industriales” y que “El Instrumento de Planificación Territorial podrá establecer limitaciones a su instalación, sin perjuicio del cumplimiento de las normas ambientales y demás disposiciones pertinentes”.

En seguida, en el PRMS, el artículo 8.3.2.2. “De Interés Silvoagropecuario Mixto (I.S.A.M.)”, en relación con la denominada I.S.A.M. -1, expresa, en lo que atañe, que “En este sector, además de permitir actividades agropecuarias e instalaciones de agroindustrias que procesen productos frescos, se contempla el uso potencial de extracción de minerales no metálicos aplicables a la construcción: arcillas y puzolanas o pumacitas, explotados conforme a un Plan de Recuperación de Suelo que posibilite su uso posterior en actividades permitidas para el sector, informado favorablemente por el organismo competente”.

Por último, la jurisprudencia de este origen, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s 21.388, de 2017 y E39766, de 2020, ha manifestado que el artículo 55 de la LGUC y su reglamentación, establecen un procedimiento que debe seguirse en cada situación particular para que se otorgue por parte de la pertinente Dirección de Obras Municipales, el permiso para construir en el área rural, cuya aplicación no puede desconocer la existencia de una potestad planificadora fuera de los límites urbanos, que según el artículo 34 de la misma ley, es ejercida a través del atingente Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano.

III. Análisis y conclusión.

En el numeral 2 del citado oficio N° 882, aparece que la SEREMI informa favorablemente el proyecto denominado "Infraestructura de Transporte Terrestre", que se localizará, en lo que atañe, en el Área de Interés Silvoagropecuario Mixto "I.S.A.M.-1", regulada por el artículo 8.3.2.2. del PRMS. Además, en su numeral 3, se especifica que "el proyecto funciona como un centro logístico terrestre que actúa como una antesala al ingreso de productos (vehículos) de exportación-importación en tránsito, al interior de la ciudad", y que este se compone de 6 áreas -de vigilancia, de ingresos, de clasificación, de almacenaje transitorio, preparación, y de despacho o distribución-, portería y logística container.

Luego y tal como se apuntó, el oficio N° 882 fue observado en el referido Informe Final Nº 403, de 2020, en su acápite 5.1, por las razones que ahí se detallan.

En seguida, esa secretaría teniendo presente también el aludido dictamen E232946 consideró que el proyecto informado favorablemente en el indicado oficio N° 882 adolecía del mismo vició sustancial que el oficio N° 1.333, de 2021, de esa SEREMI, que informa favorablemente como infraestructura el desarrollo de un proyecto propio de una actividad productiva en un “Área de Interés Agropecuario Exclusivo”, por lo que inició un procedimiento de invalidación a través de su resolución exenta N° 537, de 2023.

A continuación, por medio de la resolución exenta N° 866, de 2023, la SEREMI declaró cerrado tal procedimiento sin invalidar el mencionado oficio N° 882 por las razones que ahí expresa, entre ellas, que el anotado dictamen E339801 reconsideró el dictamen E232946 que sirvió de fundamento para la dictación de la indicada resolución N° 537, así como lo previsto en el artículo 53 de la ley N° 19.880.

En ese contexto, cabe puntualizar que del tenor del citado oficio N° 882 y de los demás antecedentes tenidos a la vista se aprecia que las instalaciones de que se trata, dadas sus características, corresponden en realidad a “aquellas instalaciones de impacto similar al industrial, tales como grandes depósitos, talleres o bodegas industriales”, es decir, a una actividad productiva, y no a “terminales de transporte terrestre”, del uso de suelo infraestructura.

De esta forma, la SEREMI al informar favorablemente como infraestructura el desarrollo de un proyecto propio de una actividad productiva en un área “I.S.A.M.-1” -en el que junto a las actividades agropecuarias, e instalaciones de agroindustrias que procesen productos frescos, solo se contempla el uso potencial de extracción de minerales no metálicos aplicables a la construcción-, se apartó de lo preceptuado en el artículo 2.1.19. de la OGUC, toda vez que no se verificó que la construcción cumpliera con el uso de suelo establecido en el instrumento de planificación territorial.

Siendo ello así, y tal como lo expresa la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo en su informe, no correspondía que la resolución exenta N° 866 fundara su decisión en lo indicado en el citado dictamen E339801, toda vez que dicho pronunciamiento no dice relación con la situación del oficio N° 882 ni con las conclusiones contenidas en el acápite 5.1 del Informe Final N° 403.

Sin desmedro de lo anterior, en atención a la data del citado oficio N° 882, de 2019, y acorde con lo dispuesto en el apuntado artículo 53 de la ley Nº 19.880, que prevé que la invalidación solo podrá ser impetrada por la autoridad administrativa para dejar sin efecto los actos contrarios a derecho, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto, no procede objetar lo resuelto en ella, en base a este aspecto.

En otro orden de consideraciones, y a pesar de no constar lo que según el interesado habría aseverado la DOM, es dable recordar que el Informe Final Nº 403, en el N° 2 de sus conclusiones, expresa que “sobre lo consignado en Capítulo II Examen de la Materia Auditada, numeral 1 Otorgamiento de autorizaciones emanadas de la Municipalidad de Pudahuel, esa repartición deberá, en lo sucesivo, dar estricto cumplimiento a las normas urbanísticas aplicables para cada sector en que se otorguen ese tipo de permisos”.

Finalmente, acerca de la resolución exenta N° 1.061, de 2023, de la SEREMI, también reclamada por el ocurrente, que deja sin efecto su resolución exenta N° 684, de 2022, que había invalidado el oficio N° 2.349, de 2020, de esa repartición, cabe apuntar que habida cuenta que en ese último documento se informa favorablemente un proyecto emplazado en el área regulada por el artículo 8.4.1.3. del PRMS, analizada por el referido dictamen E339801, invocado en sus considerandos, no se advierte objeción que formular a tal fundamentación.

Asimismo, que este último dictamen se refiere a las actividades que pueden desarrollarse en esa área en los términos que apunta, por lo que no es menester dictaminar nuevamente al respecto.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República