Dictamen N° E420798

Texto del dictamen

Nº E420798               Fecha: 27-XI-2023

I.- Antecedentes

El Instituto de Seguridad Laboral (ISL) solicita un pronunciamiento que determine si dicho organismo puede ser receptor de recursos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) o de otras fuentes de financiamiento similares, para la implementación de proyectos relacionados con su función como administrador del seguro social a que se refiere la ley N°16.744, que Establece Normas sobre Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales.

Para atender la presentación en análisis, se tuvo a la vista lo informado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.

II.- Fundamento jurídico

Sobre el particular, conforme con lo prescrito en los artículos 1° y 7° del decreto ley N° 3.502, de 1980, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, el ISL cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propio, el cual está formado por los recursos que se le transfieran en virtud de la ley de presupuestos y los demás bienes que le ingresen por cualquier concepto.

Enseguida, cabe recordar que, según lo prescrito en los artículos 63 y décimo sexto transitorio, N° 11, de la ley N° 20.255, sobre Reforma Previsional, y artículo 8° del decreto con fuerza de ley N° 4, de 2009, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, a contar del 1 de marzo de 2009, el Instituto de Normalización Previsional, creado por el aludido decreto ley N° 3.502, de 1980, se denominó Instituto de Seguridad Laboral, modificándose dicha expresión en todas las referencias en que aparezca, salvo en el ámbito de las funciones y atribuciones que se traspasaron al Instituto de Previsión Social (IPS).

Luego, los artículos 1° y 10 de la citada ley N° 16.744, prescriben la obligatoriedad del Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, y que el “Instituto de Seguridad Laboral administrará este seguro, incluida la realización de actividades de prevención de riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, respecto de las entidades empleadoras afiliadas a él, de sus trabajadores y de los trabajadores independientes que corresponda”.

A su turno, según los artículos 16, letra f), y 74 de la ley N° 19.175, al gobierno regional le compete resolver la inversión de los recursos que a la región le correspondan en la distribución del FNDR, el cual es un programa de inversiones públicas, con finalidades de desarrollo regional y compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo.

Por su parte, la regulación específica de las transferencias corrientes y de capital que pueden efectuar los gobiernos regionales a diversas entidades, se encuentran contenidas para el año 2022 en las glosas comunes de la Partida del Ministerio del Interior y Seguridad Pública de la ley N° 21.395 y, actualmente en las glosas de los Programas de Inversión Regional de la partida de los Gobiernos Regionales de la ley N° 21.516, de presupuestos del sector público para el año 2023. Lo anterior, sin perjuicio de las demás normas presupuestarias vigentes que resulten aplicables a las transferencias que realizan los organismos públicos.

Como se aprecia, con la reforma previsional introducida por la referida ley N° 20.255, las funciones que antes eran desempeñadas por el ex Instituto de Normalización Previsional pasaron a ser ejercidas por el IPS y el ISL. En efecto, la mayoría de las labores que eran desarrolladas por el aludido ex Instituto pasaron a ser desempeñadas por el IPS y una parte residual de aquellas, esto es, aquellas a que se refiere la mencionada ley N° 16.744, son ejercidas por el ISL (aplica dictamen N° 342, de 2014).

De este modo, el ISL es la entidad pública encargada de administrar el Seguro Social contra Riesgos de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales a que se refiere la aludida ley N° 16.744, para lo cual cuenta con un patrimonio que está conformado no solo por los recursos que anualmente le otorga la respectiva ley de presupuestos, sino que también por los demás bienes que le ingresen por cualquier concepto.

Precisado lo anterior, cabe señalar que las transferencias desde el sector público son traspasos de recursos que se efectúan para el financiamiento de acciones destinadas a cumplir determinadas actividades o fines específicos prefijados por la ley y detallados en el convenio, si lo hubiere, o en el acto administrativo que sanciona o aprueba la transferencia, y en las cuales no existe una contraprestación de bienes o servicios en beneficio del organismo público que hace entrega de los fondos. Por su parte, el receptor de estas puede ser un órgano o servicio público, o una persona natural o jurídica, de derecho público o privado, según lo prevea el legislador presupuestario (aplica dictamen N° E37914, de 2020).

Asimismo, es útil recordar que, en materia de administración de haberes públicos, el Estado y sus organismos deben observar el principio de legalidad del gasto, conforme al cual los egresos que se autoricen con cargo a esos fondos sólo pueden emplearse para los objetivos y situaciones expresamente contemplados en la regulación aplicable, la que debe ser interpretada en forma estricta, tal como se ha señalado, entre otros, en el dictamen N° E131679, de 2021).

Finalmente, se debe tener en consideración que el FNDR está conformado por recursos estatales cuya finalidad es solventar proyectos y programas en los diferentes ámbitos de la infraestructura económica y social de la región para lograr su desarrollo, correspondiéndole a cada gobierno regional decidir sobre su destino, conforme a las reglas y limitaciones que rigen el uso de esos caudales, en especial las que se contienen en las leyes anuales de presupuestos (aplica dictamen N° E189803, de 2022).

III.- Análisis y conclusiones

En la especie, cabe concluir que el ISL se encuentra habilitado para recibir recursos provenientes de diversas fuentes de financiamiento, en la medida que las transferencias que se efectúen cuenten con las autorizaciones contenidas en la ley de presupuestos, se enmarquen en los fines de ese organismo y, en general, cumplan con la preceptiva y limitaciones que rija en cada caso.

Además, tratándose de haberes provenientes del FNDR, el uso de esos caudales no debe estar afecto a algunas de las prohibiciones que las leyes de presupuestos contemplan anualmente, y por cierto, ser concordante con los objetivos de ese Fondo, esto es, atender una necesidad pública de carácter general.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República