Dictamen N° E420454

Texto del dictamen

N° E420454                      Fecha: 27-XI-2023

I. Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Instituto Nacional de Geriatría (INGER), solicitando un pronunciamiento que determine si puede participar, directamente o a través del Servicio de Salud Metropolitano Oriente (SSMO) -de cuya red asistencial forma parte integrante-, como oferente en las licitaciones públicas que convoque el Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA), con el objeto de administrar una residencia colectiva para personas mayores, de conformidad con el decreto N° 49, de 2011, del entonces Ministerio de Planificación, reglamento que regula el Programa de Viviendas Protegidas para Adultos Mayores.

Requeridos sobre el particular, el SENAMA, el SSMO, y la Subsecretaría de Redes Asistenciales acompañaron los correspondientes informes. Estas dos últimas entidades señalaron que las labores de administración por las que se consulta son ajenas a las competencias del INGER, las que se circunscriben al otorgamiento de prestaciones de salud.

II. Fundamento jurídico

El artículo 1° del aludido decreto N° 49, de 2011, previene que el Programa de Viviendas Protegidas para Adultos Mayores forma parte del “Fondo Servicios de Atención al Adulto Mayor” del SENAMA, en tanto que su artículo 2° establece que aquel se estructura a través de tres líneas, entre ellas, la de “Establecimientos de Larga Estadía para Adultos Mayores”, los que, para los efectos de dicho reglamento, serán denominados “Residencias Colectivas para Personas Mayores o Residencias”.

Luego, en su artículo 3°, numeral 3, se precisa que tales residencias corresponden a los Establecimientos de Larga Estadía para Adultos Mayores, construidos en virtud del convenio que indica, en los que viven en forma permanente o temporal personas mayores que se encuentran en situación de vulnerabilidad, en las cuales se brindan servicios y cuidados de largo plazo a sus residentes.

En cuanto a la administración de tales residencias, el numeral 4 del mismo precepto reglamentario dispone que las “Entidades Operadoras Prestadoras de Servicios” son aquellas instituciones públicas o privadas sin fines de lucro, incluidas las municipalidades, que se encuentren inscritas en el Registro de Prestadores de Servicios Remunerados o no a Adultos Mayores del SENAMA -reglamentado en el decreto Nº 93, de 2003, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia-, y que acrediten capacidad institucional para operar el programa mencionado.

A continuación, sus artículos 11, 12 y 13, en lo pertinente, señalan que la ejecución del programa se efectuará mediante la celebración de convenios entre el SENAMA y las Entidades Operadoras Prestadoras de Servicios, previo procedimiento concursal, en los términos que se detallan, sin perjuicio de las contrataciones directas, debidamente fundadas, dispuestas para esos efectos.

Es pertinente agregar que en concordancia con lo dispuesto en el artículo 16 del reglamento en comento, los recursos asignados para la línea de residencias colectivas para personas mayores tienen por objeto un plan de intervención -administración, atención usuaria e integración sociocomunitaria de los residentes-, y un plan de equipamiento básico para el funcionamiento de la residencia.

Por su parte, en relación con la naturaleza y finalidad del INGER, cabe señalar que en conformidad con el artículo decimoquinto transitorio de la ley N° 19.937, este tiene la calidad de establecimiento de autogestión en red, formando parte de la red asistencial de salud dependiente del SSMO.

En este contexto, es necesario tener presente que el artículo 16, inciso primero, del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, junto con crear los Servicios de Salud que indica, dispone que estos tendrán a su cargo, coordinadamente, “la articulación, gestión y desarrollo de la Red Asistencial correspondiente, para la ejecución de las acciones integradas de fomento, protección y recuperación de la salud y rehabilitación de las personas enfermas”.

El artículo 21 del mismo texto legal establece que al Director de cada Servicio de Salud le corresponderá la organización, planificación, coordinación y control de las acciones de salud que presten los establecimientos de la Red Asistencial del territorio de su competencia, para los efectos del cumplimiento de las políticas, normas, planes y programas del Ministerio de Salud.

Es necesario tener en consideración, además, que de acuerdo con el inciso primero del artículo 17 del señalado cuerpo legal -en concordancia con lo dispuesto en su artículo 23-, los servicios de salud pueden celebrar convenios con establecimientos públicos y privados, con la finalidad de resolver de manera efectiva “las necesidades de salud de la población”.

A su turno, el artículo 31 siguiente, incisos sexto y final, precisa que los establecimientos de autogestión en red serán órganos funcionalmente desconcentrados del respectivo Servicio de Salud, en conformidad con el artículo 33 de la ley N° 18.575, que ejecutarán, dentro de su nivel de complejidad, las acciones de salud que corresponden a los Servicios de Salud de acuerdo a la ley. Tal disposición se encuentra reiterada en el artículo 10 del decreto N° 38, de 2005, del Ministerio de Salud, Reglamento Orgánico de los Establecimientos de Salud de Menor Complejidad y de los Establecimientos de Autogestión en Red.

Si bien el artículo 36 del citado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, habilita a los directores de los referidos establecimientos de autogestión en red para celebrar determinados convenios con personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, estos tienen por objeto el otorgamiento de prestaciones y acciones de salud.

Así, en conformidad con lo expresado, la línea de residencias colectivas para personas mayores de que se trata, tiene por objeto el financiamiento de un lugar de morada a determinados adultos mayores, y de las correspondientes atenciones de cuidado e integración sociocomunitaria de los mismos. En tanto el INGER, en su calidad de establecimiento de autogestión en red, tiene como finalidad la ejecución de acciones de salud que corresponden al Servicio de Salud del cual depende.

III. Análisis y conclusión

Como se desprende de la normativa reseñada, el Programa de Viviendas Protegidas para Adultos Mayores tiene entre sus líneas las residencias aludidas, cuyo objeto es el financiamiento de los servicios y cuidados que reciben los adultos mayores que moran en ellas permanente o temporalmente. Para estos efectos, el SENAMA encarga la operación de tales residencias -por concurso o excepcionalmente en forma directa- a entidades operadoras prestadoras de servicios, públicas o privadas, sin fines de lucro, cumpliendo los requisitos formales antes aludidos.

Por su parte, el INGER, en su calidad de establecimiento de autogestión en red, integrante de la red asistencial del SSMO y en el marco de la ejecución de las acciones de salud que le corresponden a este, tiene como función el otorgamiento de prestaciones de salud en el ámbito de su competencia y nivel de complejidad.

De este modo, y no obstante que el INGER, en principio, puede cumplir los requisitos que formalmente exige la regulación del programa de que se trata para optar a ser una entidad operadora prestadora del servicio de residencia colectiva para adultos mayores, no puede desatenderse el objeto para el cual ha sido establecido, esto es, la prestación de acciones de salud, sin que se advierta que el ordenamiento jurídico le haya entregado funciones de índole diversa, como la atención de necesidades básicas de vivienda y de integración sociocomunitaria de los adultos mayores.

En atención a lo anterior, cabe concluir que el instituto recurrente no puede optar a la administración de las residencias en comento, en el marco del Programa de Viviendas Protegidas para Adultos Mayores, directamente o a través del correspondiente Servicio de Salud, toda vez que el legislador no le ha asignado facultades en ese sentido.

Saluda atentamente a Ud., 


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República