Dictamen N° 11202

Texto del dictamen

N° 11.202       Fecha: 17-XI-2023

I. Antecedentes

El Instituto de Previsión Social -IPS- solicita un pronunciamiento respecto de la situación de don Luis Alberto Oyarce Oyarce, exonerado político, en orden a que se determine si es posible elevar la pensión no contributiva por gracia de la ley N° 19.234, conjuntamente con una pensión otorgada en el régimen de la antigua Caja de Previsión de Empleados Particulares,  -EMPART-, a la luz de lo previsto en el inciso decimotercero del artículo 12 de la ley N° 19.234, en relación con el artículo 26 de la ley N° 15.386.

En presentación separada, la señora Nelly Aguilera León, también afiliada a la ex EMPART, pide que se le conceda el derecho a percibir simultáneamente una jubilación otorgada en dicho régimen y una pensión mínima de exonerados políticos por los periodos que mantiene cotizados con posterioridad al 10 de marzo de 1990.

Requerido, el IPS informa las alternativas de cálculo de la interesada adjuntando sus expedientes jubilatorios.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe anotar que el artículo 16 de la ley N° 19.234 prevé, en lo pertinente, que las pensiones no contributivas a que se refieren los artículos 6° y 15 de ese cuerpo legal son incompatibles con cualquiera otra jubilación proveniente de regímenes previsionales que se haya obtenido o a que se pueda tener derecho, con excepción de las concedidas conforme al decreto ley N° 3.500, de 1980, sin perjuicio del derecho a opción a que hubiere lugar, entre esos beneficios.

Al respecto, el dictamen N° 19.127, de 2004, concluyó que esa incompatibilidad precedentemente expuesta afecta exclusivamente a los beneficios concedidos sobre la base de cotizaciones registradas en el antiguo régimen hasta el 10 de marzo de 1990, puesto que el objeto de dicho impedimento es evitar que un mismo periodo impositivo sea empleado en la obtención de dos o más prestaciones a la vez. Agrega que, a contrario sensu, la intención del legislador es la de permitir que las cotizaciones registradas con posterioridad a esa data y que no hayan sido afectadas por una jubilación, sean empleadas en otra pensión.

A su turno, el inciso duodécimo del artículo 12 de la ley N° 19.234 se refiere al monto inicial de las pensiones no contributivas. Su inciso decimotercero añade que esas pensiones iniciales no podrán ser inferiores al monto de la pensión mínima a que se refiere el artículo 26 de la ley N° 15.386, ni superiores al límite máximo establecido en el artículo 25 de esa ley.

De ello se sigue que el legislador se ha remitido a la ley N° 15.386 para establecer los topes mínimos y máximos de esas pensiones no contributivas iniciales.

Pues bien, la citada ley N° 15.386 crea, en su artículo 1°, el Fondo Revalorizador de Pensiones, estableciendo que aquel tiene por objeto, entre otros, financiar un régimen de pensiones mínimas, elevando aquellas de monto menor a un valor fijado anualmente.

Seguidamente, el artículo 25 de la ley N° 15.386 establece el tope de las pensiones que indica, y luego, su artículo 26 previene que, en todo caso, habrá derecho a una sola pensión mínima por beneficiario y que aquella no puede ser inferior a los montos que indica. Por ello, si del cálculo de los beneficios que una persona percibe no alcanza a este último monto, se le pagará la diferencia con cargo al citado Fondo Revalorizador de Pensiones.

Cabe mencionar que las pensiones no contributivas por gracia de la ley N° 19.234 no se encuentran mencionadas en esa ley N° 15.386, entre aquellas que se financian con este fondo para alcanzar el monto mínimo previsto al respecto.

III. Análisis y conclusión

De la normativa expuesta se advierte que una persona puede percibir conjuntamente los beneficios de pensión no contributiva, por gracia, en su calidad de exonerado político, y de pensión en el régimen del antiguo sistema, por periodos cotizados después del 10 de marzo de 1990.

Al respecto, la jurisprudencia de esta Contraloría General había entendido que solo una de esas pensiones podía ser elevada al monto mínimo previsto en la ley N° 15.386, pues interpretaba que la expresión “habrá derecho a una sola pensión mínima por beneficiario” de su artículo 26, se refería a que solo una pensión podía ser elevada a ese monto (criterio de dictámenes N°s. 46.238, de 2011; 69.739, de 2012; 11.745, de 2013, y 29.046, de 2018).

Sin embargo, con ocasión de las presentaciones ahora en estudio se ha estimado necesario efectuar un nuevo análisis de la materia.

En primer lugar, cabe tener presente que las pensiones no contributivas por gracia de la ley N° 19.234 no están dentro de aquellas que se financian con el Fondo Revalorizador de Pensiones creado por la ley N° 15.386, sino que con recursos fiscales previstos especialmente para ello en el presupuesto del IPS. Es necesario aclarar entonces, que cuando el legislador de la ley N° 19.234 se remite a los artículos 26 y 25 de la ley N° 15.386, lo hace solo para aplicarle a esas pensiones por gracia, los límites que esas disposiciones contemplan a los montos de las mismas, y no a otras disposiciones previstas en ese texto.

Así, las pensiones no contributivas de que se trata deben alcanzar, al menos, el mínimo allí previsto.

Por su parte, respecto de las pensiones obtenidas en el antiguo sistema por cotizaciones posteriores al año 1990, cabe manifestar que estas sí corresponden a aquellas a que se refiere la ley N° 15.386, por lo que se les aplica la normativa prevista en ese cuerpo legal.

En ese contexto, si el monto de esas pensiones no alcanza el mínimo previsto por la ley N° 15.386, estas se elevan a ese tope con recursos del Fondo Revalorizador de Pensiones, teniendo presente, entre otras consideraciones, que no puede haber más de una pensión mínima por beneficiario.

Cabe recordar que, tal como se infiere de los dictámenes N°s. 34.050, de 1994, y 28.244, de 1999, el objetivo preciso de la prohibición legal que establece el artículo 26 de la ley N° 15.386 es el de impedir que se conceda dos veces el acceso al Fondo Revalorizador de Pensiones a un mismo titular, es decir, que dos pensiones reguladas por la ley N° 15.386 sean elevadas al mínimo con ese mismo presupuesto, circunstancia que no ocurre en el caso de los recurrentes que perciben beneficios no contributivos por gracia, y de régimen previsional normal.

En consecuencia, con el mérito de lo expuesto, procede reconsiderar lo concluido por los citados dictámenes N°s. 46.238; de 2011; 69.739, de 2012; 11.745, de 2013 y 29.046, de 2018, toda vez que no resulta aplicable la incompatibilidad de montos a que se refiere el artículo 26 de la ley N° 15.386 respecto de beneficiarios que tienen derecho a percibir simultáneamente pensiones reguladas en la ley N° 19.234 y de régimen normal, procediendo, por tanto, que ambas respeten el monto mínimo previsto. 

En este sentido, el IPS deberá mantener el valor de las pensiones no contributivas concedidas a don Luis Alberto Oyarce Oyarce y a la señora Nelly Aguilera León y elevar al mínimo previsto en el artículo 26 de la ley N° 15.386 las del régimen previsional normal que les corresponden por sus cotizaciones posteriores a marzo de 1990. 

Asimismo, considerando que las pensiones no contributivas de la ley N° 19.234 son incompatibles con aquellas del régimen normal correspondientes a periodos cotizados antes del año 1990, el IPS deberá calcular estas últimas considerando las imposiciones enteradas antes y después de la indicada fecha, a fin de que los interesados puedan optar eventualmente por el beneficio más conveniente.

En relación con los dictámenes que se reconsideran corresponde señalar que, en resguardo del principio de seguridad jurídica, dicho cambio de criterio solo genera efectos para el futuro y para los casos que ahora se analizan, sin afectar las decisiones administrativas adoptadas durante la vigencia de la doctrina sustituida. 

Devuélvase al Instituto de Previsión Social los expedientes N°s. 1530042263 y 01180469045. 

Saluda atentamente a Ud.


Osvaldo Vargas Zincke
Contralor General de la República Subrogante