Dictamen N° E415125

Texto del dictamen

N° E415125  Fecha: 13-XI-2023 


I. Antecedentes 

El Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente, en el marco del convenio docente asistencial que mantiene con la Universidad del Desarrollo, consulta sobre la vigencia del dictamen Nº 3.268, de 2004, de este origen, a efectos de determinar si -siguiendo el criterio sustentado en dicho pronunciamiento- resulta procedente que actualmente, mediante la celebración de un contrato con la referida casa de estudios, constituya en favor de esta un derecho real de uso en parte del inmueble en que se ubica el Hospital Padre Alberto Hurtado, con el objeto de que esa universidad edifique un módulo docente asistencial y lo administre por el plazo que fije el contrato, al término del cual el módulo pasaría a ser de dominio del Servicio.

Lo anterior, en atención a lo manifestado por este Organismo de Control en el dictamen Nº 16.855, de 2019, en orden a que la ejecución de las obras públicas a las que den lugar los convenios docente asistenciales debe ser efectuada por el organismo público de que se trate y no en forma directa por el correspondiente centro de estudios.

Requeridos sus informes, las Subsecretarías de Educación Superior y de Redes Asistenciales cumplieron con remitirlos. En tanto, la Universidad del Desarrollo expresó su parecer en orden a que se ratifique la vigencia del criterio contenido en el dictamen Nº 3.268, de 2004, de este origen.

II. Fundamento jurídico
El Hospital Padre Alberto Hurtado es un establecimiento de salud creado por el decreto con fuerza de ley Nº 29, de 2000, del Ministerio de Salud, el cual, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 1° de la ley Nº 21.095, fue traspasado, a contar de la fecha que indica, al Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente.

La citada ley Nº 21.095, en el inciso segundo de su artículo 2°, dispone, en lo que interesa, que toda mención que se haga en leyes, reglamentos y otros instrumentos jurídicos respecto del Director del Hospital Padre Alberto Hurtado se entenderá referida al Director del Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente, manteniendo este las facultades, atribuciones y obligaciones de aquel, mientras se encuentre vigente la normativa del decreto con fuerza de ley Nº 29, de 2000, del Ministerio de Salud.

En este sentido, debe anotarse que el artículo 9, letra g), del decreto con fuerza de ley Nº 29, de 2000, y el artículo 23, letra h), del decreto con fuerza de ley Nº 1, de 2005, ambos del Ministerio de Salud, y el artículo 8°, acápite III, letra d), del decreto Nº 140, de 2004, de esa misma secretaría de Estado, que fija el Reglamento Orgánico de los Servicios de Salud, en lo que interesa, preceptúan que al Director del Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente le asiste la facultad de ejecutar y celebrar toda clase de actos y contratos sobre bienes muebles e inmuebles y sobre cosas corporales o incorporales, incluso aquellos que permitan enajenar y transferir el dominio, pero en este caso solo a título oneroso.

Enseguida, es menester señalar que, de acuerdo con el artículo 23, letra e), del referido decreto Nº 140, de 2004, del Ministerio de Salud, al Departamento Subdirección de Recursos Humanos de cada Servicio de Salud le corresponderá proponer las políticas y estrategias internas que permitan optimizar las posibilidades de desarrollo y formación del recurso humano, en el marco de los convenios docente asistenciales.

En atención a las normas citadas, y en armonía con la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control contenida, entre otros, en el dictamen Nº 33.228, de 2011, a los directores de los Servicios de Salud les asiste la atribución de celebrar convenios docente asistenciales con universidades y otras entidades educativas.

Luego, debe anotarse que la Norma General Técnica y Administrativa que Regula la Relación Asistencial Docente y Establece Criterios para la Asignación y Uso de los Campos de Formación Profesional y Técnica en el Sistema Nacional de Servicios de Salud -aprobada por la resolución exenta Nº 254, de 2012, de la Subsecretaría de Redes Asistenciales-, en su numeral II, letra cc), señala que los “mecanismos de intercambio” son acciones y compromisos que asumen los centros formadores y los Servicios de Salud a través de diferentes modalidades de implementación, con el fin de garantizar la reciprocidad y equilibro entre los costos y beneficios atribuibles a la relación asistencial/docente.

Pues bien, el dictamen Nº 3.268, de 2004, de este origen, -por cuya vigencia se consulta- a partir de lo dispuesto en el citado artículo 9°, letra g), del decreto con fuerza de ley Nº 29, de 2000, del Ministerio de Salud, y en los términos que detalla, estimó que el entonces Director del Hospital Padre Alberto Hurtado contaba con la facultad de constituir en favor de un tercero un derecho real de uso sobre parte de un predio de su propiedad por un tiempo determinado, obligándose ese tercero a construir a su costa en esa porción de terreno una edificación con destino docente asistencial, administrada por ese tercero durante el plazo del contrato, al cabo del cual pasaría a dominio del hospital.

Por su parte, el dictamen Nº 16.855, de 2019, de este origen, pronunciándose sobre las retribuciones que pueden pactarse en los convenios docente asistenciales, puntualizó que los organismos públicos deben satisfacer sus necesidades de bienes y servicios y de obras contratando específicamente con tales objetos, sujetándose a las regulaciones respectivas, entre ellas a la obligación de realizar las correspondientes licitaciones públicas.

En atención a lo anterior, precisó que la Subsecretaría de Redes Asistenciales debía ajustar sus directrices, a fin de que, en lo sucesivo, los convenios de este tipo estipulen que la ejecución de obras públicas, así como la adquisición de bienes y servicios, sea efectuada por el hospital de que se trate conforme a la normativa que regula dichas actuaciones -con los fondos aportados por la pertinente universidad-, y no en forma directa por los respectivos centros de estudios, a fin de cautelar el correcto uso de los recursos públicos y el cumplimiento de los principios que informan la contratación por parte de la Administración.
III. Análisis y conclusión

En atención a que las “retribuciones” estipuladas en un convenio docente asistencial tienen una naturaleza análoga a las prestaciones del contrato que pretende celebrar el Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente con la Universidad del Desarrollo, es dable afirmar que el criterio sostenido por este Organismo de Control en el dictamen Nº16.855, de 2019, resulta aplicable tanto al supuesto de hecho regulado en el dictamen Nº 3.268, de 2004, como a aquel por el que se consulta, siendo las conclusiones de ambos pronunciamientos inconciliables entre sí.

Siendo ello así, debe entenderse que el dictamen Nº 16.855, de 2019, reconsideró tácitamente el dictamen N° 3.268, de 2004, en aquello en que no resultan conciliables.

De este modo, y debido a que la facultad que asiste al Director del Servicio de Salud Metropolitano Sur Oriente de celebrar toda clase de actos y contratos sobre bienes inmuebles -prevista en la normativa antes reseñada- reconoce como límite que la ejecución de obras por parte de la Administración procede contratando específicamente con tal objeto y de acuerdo con las normas de derecho público que rigen esa materia, ese Servicio deberá ajustarse al criterio contenido en el dictamen Nº 16.855, de 2019, de este origen, sin que resulte procedente que celebre con la Universidad del Desarrollo un contrato en los términos consultados.

Saluda atentamente a Ud.,

JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República