Dictamen N° E413237

Texto del dictamen

N° E413237  Fecha: 8-XI-2023

I. Antecedentes

El Gobernador Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena (GORE) consulta sobre los efectos del dictamen N° E244442, de 2022, de este origen, el cual se pronunció respecto de beneficios laborales que constan en instrumentos colectivos e indemnizaciones laborales de carácter legal, en el marco de un convenio de transferencia de recursos suscrito entre el Gobierno Regional de la Araucanía y el Instituto de Investigaciones Agropecuarias (INIA).

Adjunta a su presentación un informe jurídico que en síntesis señala que las transferencias del subtítulo 33 están relacionadas con programas que, en razón de su duración acotada en el tiempo y de los costos involucrados, tienen una estructura de gastos que no admitirían contrataciones bajo el Código del Trabajo, conforme a las normas, instrucciones y procedimientos del proceso de inversión pública.

Agrega que, por tales motivos, el citado GORE al momento de celebrar el convenio de transferencia incorpora una cláusula en la que la entidad ejecutora se obliga a contratar personal bajo la figura de honorarios a suma alzada, sin reajustes de ningún tipo, con lo que asegura que el gasto esté acorde a los recursos presupuestarios aprobados.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular cabe hacer presente que el anotado pronunciamiento se fundó entre otras normas, en las disposiciones pertinentes del Código del Trabajo, y particularmente, en el numeral 5.1 de la glosa 02, común para todos los programas 02 de los Gobiernos Regionales y para el programa 03 del Gobierno Regional de Magallanes y la Antártica Chilena, de la ley N° 21.053, de Presupuestos del Sector Público para el año 2018.

El citado numeral dispuso que con cargo al subtítulo 33, “Transferencias de Capital”, podían financiarse transferencias a las entidades públicas y privadas que señala, para el financiamiento de los proyectos que en dicha normativa se indican. Agregó, que el uso de los recursos transferidos en virtud de ese numeral se regirá exclusivamente por la normativa de la institución receptora y no estará afecto a las prohibiciones señaladas en la glosa 03 siguiente - que prohíbe financiar gastos en personal y bienes y servicios de consumo de los servicios públicos que indica-.

Como puede apreciarse, el legislador presupuestario estableció como receptoras de tales recursos a entidades públicas, agregando a otras que si bien son privadas -como el INIA- se encuentran dentro de una categoría especial en que el Estado participa en aquellas de un modo preponderante y han sido creadas para cumplir permanentemente fines públicos, de manera que requieren de un personal estable, sin que exista impedimento para que este pueda ser contratado bajo las distintas modalidades que prevé el Código del Trabajo.

En efecto, el INIA pertenece a un género de organismos a través de los cuales el Estado realiza indirectamente determinadas actividades asociadas al cumplimiento de sus funciones, utilizando la preeminencia que le da su forma de participación en el patrimonio y en la dirección de ésta, en cuyo accionar está comprometido el interés público (aplica dictamen N° 19.522, de 2013).

Además, dicho Instituto, si bien no forma parte de la Administración del Estado, está sujeto a la fiscalización de esta Contraloría General en los términos previstos en el artículo 16, inciso segundo, de la ley N° 10.336 (aplica dictamen N° 3.953, de 1992).

Por su parte, el pronunciamiento impugnado tuvo en vista, entre otros, el dictamen N° 26.209, de 2017, que indica que las transferencias en examen suponen que los fondos están destinados a la ejecución de un programa por parte del organismo receptor, cuyos lineamientos se encuentran en la norma legal o en la asignación presupuestaria que las regula, y con mayor detalle, en el convenio a través del cual se formalizan. En el caso analizado, el Anexo N° 7 del acuerdo de voluntades aprobado mediante la resolución N° 172, de 2018, del Gobierno Regional de Araucanía, hace referencia a los ítems de gastos financiables en materia de recursos humanos.

A su turno, se consideró la jurisprudencia de esta Entidad de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 2.532, de 2018 y 20.268 de 2019 y 7.018 de 2020, que establece la relevancia de las estipulaciones contenidas en los convenios para determinar los gastos que se aprobarán en la posterior rendición.

En ese contexto, y considerando que, conforme a la citada glosa, el uso de los recursos transferidos en virtud de ese numeral se rige exclusivamente por la normativa de la institución receptora, entre la cual, deben entenderse incluidas las normas del Código del Trabajo y cuya observancia resulta obligatoria para el INIA, el dictamen consultado concluyó que dentro de ese marco, correspondía al Gobierno Regional de la Araucanía financiar con cargo al convenio suscrito con dicho instituto, los beneficios laborales que consten en instrumentos colectivos y las indemnizaciones laborales de carácter legal.

III. Análisis y conclusión

En primer término, cabe consignar que el dictamen N° E244442, de 2022, por cuyos efectos se consulta, no establece, como regla general, que las entidades ejecutoras deban contratar al personal que se desempeña en los programas de inversión financiados por los gobiernos regionales bajo las normas del Código del Trabajo.

En efecto, las conclusiones del citado pronunciamiento hacen referencia a un convenio de transferencia suscrito con un organismo colaborador del Estado, conforme a las expresas habilitaciones que el aludido numeral 5.1 de la glosa 02 contenía a la época de la celebración de dicho acuerdo de voluntades.

Por el contrario, el carácter temporal y específico de las actividades que se contratan con cargo a las transferencias de que se trata, conlleva a que, salvo las excepciones legales, en aquellos casos en que se autoriza la contratación de personal para la ejecución de programas, tareas o servicios, esta sea bajo la figura jurídica de los honorarios y por hasta los caudales consultados en la asignación correspondiente en el presupuesto respectivo, la que constituirá el límite de gasto máximo que se pueda destinar al efecto.

En conclusión, si la modalidad de contratación de personal del programa guarda estricta conformidad con la normativa vigente aplicable y aquella ha sido determinada en el respectivo convenio de transferencia de recursos suscrito entre las partes, deberá estarse a esa estipulación al momento de examinar la pertinencia de los gastos en la rendición de cuentas.

Saluda atentamente a Ud.

JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República