Dictamen N° E413429

Texto del dictamen

N° E413429  Fecha: 8-XI-2023
 
I.- Antecedentes

La Subsecretaría de Transportes se ha dirigido a esta Contraloría General solicitando un pronunciamiento que defina si para determinar el carácter afecto o exento de los actos de las Delegaciones Presidenciales Regionales que aprueban los contratos relativos a los sistemas de control de tránsito en el marco de la glosa 05 de la partida 19, capítulo 01, programa 04, subtítulo 31 “Iniciativas de Inversión”, Asignación 02, “Proyectos”, de la ley de presupuestos vigente, se deben aplicar las reglas relativas a adquisición o suministro de bienes muebles y/o prestación de servicios, o las referidas a obras públicas, contenidas en la resolución N° 7, de 2019, de la Contraloría General, que fija normas sobre exención del trámite de toma de razón.
Agrega, a los efectos de que se tenga presente en el pronunciamiento que se emita, un detalle acerca del contenido y características de los referidos contratos, distinguiendo entre aquellos relativos a proyectos de normalización e integración de semáforos, de conservación, de ejecución de obras de semaforización y de ampliación.
Así, la normalización e integración de semáforos, comprendería entre otros, actualización de programas, canalizaciones, cambios de elementos electrónicos, y red de sincronismo de los semáforos.
Luego, los proyectos de conservación mantienen, mejoran y optimizan las condiciones de operación y de seguridad en intersecciones o puntos conflictivos de la respectiva región, a través de los sistemas, mantenimiento de equipos y elementos ya instalados, y también pueden considerar la ejecución de obras de semaforización, rediseño geométrico, señalización, demarcación y la realización de estudios de tránsito.

Por su parte, la ejecución de obras de semaforización consiste, entre otras, en la instalación de nuevos semáforos construcción y montaje sobre apoyos de hormigón regulados por la N.Ch. 170 Hormigón vigente-, unidades de UPS, tuberías de PVC y acero galvanizado, soportes adosados, y montaje de postes de semáforos.
Tales obras de semaforización deben cumplir también con las “Especificaciones Técnicas de Instalación de Semáforos” y los controladores con las “EETT de Controladores de Tráfico” de la UOCT, que consideran hormigones y los requisitos a los que están sometidos en su establecimiento.
Por último, los proyectos de ampliación permiten dar mayor cobertura a los sistemas de control, incorporando nuevas zonas de la ciudad o nuevas ciudades al respectivo sistema de control regional, a través de la semaforización de cruces, la habilitación de una red de comunicaciones, y la implementación de aplicaciones informáticas -tecnología ITS-, entre otros.

II.- Fundamento Jurídico

La referida glosa 05 establece en lo que interesa que los Delegados Presidenciales de las respectivas regiones administran, operan, mantienen y mejoran el sistema de control de tránsito correspondiente y que en tales cometidos pueden celebrar todos los actos y contratos necesarios para el cumplimiento de tales fines. Añade que, sin perjuicio de ello, la Unidad Operativa de Control de Tránsito puede contratar obras asociadas a la implementación y conservación de los sistemas de control de tránsito.
La mencionada resolución N° 7 somete al control previo de legalidad, también en lo que interesa, por una parte, la aprobación de contratos para la adquisición o suministro de bienes muebles y/o de prestación de servicios, y por la otra, la ejecución de contratos de obra pública, en ambos casos de acuerdo con los montos que para los años 2023 y 2024 se fijan en la resolución N° 14, de 2022, de este origen, artículos 2° y 3°, respectivamente.
En lo que concierne a los montos, y en términos comparativos, es pertinente anotar que los actos relativos a ejecución de obras públicas requieren, para someterse al aludido control previo, de un monto mayor al que se exige para los de adquisición o suministro de bienes muebles y/o de prestación de servicios.

III.- Análisis y Conclusión

Según es posible apreciar de la descripción del objeto de cada uno de los contratos por los que se consulta y de los antecedentes que se han tenido a la vista, en algunos casos ese objeto se limita a labores propiamente constructivas, sujetas a normativas técnicas específicas y a certificaciones de calidad de lo construido -como son los contratos relativos a la ejecución de obras de semaforización- y en otros casos las labores solo consideran optimizar lo existente sin reemplazar lo construido o instalado, como son los proyectos de conservación -mantenimiento de equipos y sistemas, ampliación de sistemas de control, estudios de tránsito, etc.-
A su vez, de lo expuesto por la peticionaria se advierte, asimismo, que en ocasiones los contratos podrían comprender labores que implican la ejecución de partidas diversas referidas tanto a obras como a servicios.
En ese orden de ideas, esta Entidad de Control entiende que la problemática de que se trata no se presenta respecto de aquellos contratos cuyo objeto es fundamentalmente la realización de labores de construcción, como son las propias de la instalación o reemplazo de semáforos, y de aquellos en los que se encargan labores que optimizan lo existente sin reemplazar lo construido o instalado previamente -especialmente las de mantenimiento de equipos y sistemas, servicios complementarios de conectividad y climatización-, ya que para los primeros rigen las reglas que la resolución N° 7 ha establecido para las obras públicas, y para los segundos, las de adquisición o suministro de bienes muebles y/o de prestación de servicios.
Ahora bien, en los casos de aquellos contratos cuyo contenido no se circunscribe a uno de esos principales objetos, sino que comprenden partidas relacionadas tanto con la construcción de obras como con la prestación de servicios -incluyendo, además, la adquisición de equipos en la mayoría de los casos-, resulta necesario establecer un criterio objetivo que resuelva la consulta formulada.
Previamente, corresponde precisar que dicho criterio sólo puede entenderse aplicable -en el marco de los convenios por los cuales se consulta-, para aquel contrato cuyo monto total supera aquel fijado por la resolución N° 7 para la adquisición o suministro de bienes muebles y/o de prestación de servicios, pero es inferior al monto fijado para los de obras públicas, ya que de lo contrario estarán siempre exentos o afectos, respectivamente.
En ese contexto, y atendida las características de los convenios por los cuales se consulta -con las prevenciones señaladas-, a juicio de esta Contraloría General, la respectiva Delegación Presidencial Regional más que definir si los contratos tienen la naturaleza de una prestación de servicios o de una obra pública para los efectos de determinar la regla de la mencionada resolución N° 7 que debe aplicarse al caso, procede que atienda al monto de las diversas partidas o labores que se encargan.
Siendo así, resulta razonable que el mayor monto que representa el conjunto de partidas de la misma naturaleza sea el que defina la regla a aplicar, en términos de que si el valor de los bienes y servicios que se adquieren excede el 50% del monto total del contrato se aplique la regla sobre adquisición o suministro de bienes muebles y/o de prestación de servicios, y si, por el contrario, son las partidas de obras -y las respectivas adquisiciones para su ejecución- las que superan ese porcentaje, se aplique la regla sobre obras públicas.
En consecuencia, y sobre la base de las características concretas y particulares de cada una de las partidas a realizar en cada contrato que suscriban las referidas Delegaciones Presidenciales Regionales en conformidad a la citada glosa 05, es la Administración la que debe consignar en los formulario o itemizados de presupuestos de los respectivos convenios, en forma precisa y por separado, aquellas partidas referidas, por una parte, a la adquisición de bienes y prestación de servicios y, por la otra, aquellas relativas a labores de construcción y adquisiciones para la construcción. Todo ello, a los efectos de definir los porcentajes pertinentes.

Saluda atentamente a Ud.
JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República