Dictamen N° E406590

Texto del dictamen

Nº E406590                Fecha: 19-X-2023

I. Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General el Señor Daniel Roa Contreras, para denunciar que el Instituto de Seguridad Laboral -ISL- designó como directora regional a la persona que indica, a partir del 14 de junio de 2022, en circunstancias de que fue sancionada con destitución en un sumario instruido por una corporación municipal, poniéndose término a su contrato de trabajo por la causal establecida en el artículo 48, letra b), de la ley Nº 19.378, esto es, por falta de probidad, el 8 de junio de 2022.

En ese contexto, el denunciante considera que a dicha persona le afectaría la prohibición de ingreso a la Administración. Agrega que esta habría demandado a la mencionada corporación por el hecho de haberle instruido el indicado sumario.

Requerido su informe, el ISL expone, en síntesis, que este Órgano de Control ha sostenido que quienes trabajan en ese tipo de corporaciones, aun cuando se encuentren regidos por la ley Nº 19.378, no revisten la calidad de funcionarios públicos, por cuanto ello es inconciliable con la naturaleza jurídica de personas de derecho privado de tales organismos. De ese modo, las actuaciones y decisiones que pudieran pesar sobre ese personal, en el ejercicio de sus atribuciones en las aludidas entidades, no obstan a la posibilidad y derecho que les asiste para formar parte de la Administración pública, salvo lo previsto expresamente por la ley.

Así, señala que, previo al ingreso de la denunciada, se revisaron sus designaciones en el Sistema de Información y Control del Personal de la Administración del Estado -SIAPER-, sin advertir ningún acto administrativo referente a su desempeño en la indicada organización, por lo que, en vista de los antecedentes, su declaración jurada para los efectos de lo estipulado por el artículo 12, letra e), de la ley Nº 18.834, se ajustó plenamente a derecho.

II. Acerca de la inhabilidad para ingresar a la Administración de quienes han cesado en una corporación municipal por aplicación de una medida disciplinaria

a. Fundamento jurídico

El artículo 12, letra e), de la ley Nº 18.834, dispone que, para ingresar a la Administración del Estado, en lo que interesa, es necesario no haber cesado en un ‘cargo público’ como consecuencia de medida disciplinaria, salvo que hayan transcurrido más de cinco años desde la fecha de expiración de funciones.

Luego, cabe señalar que el dictamen Nº 50.179, de 2014, señaló que las corporaciones municipales, creadas al amparo del artículo 12 del decreto con fuerza de ley Nº 1-3.063, de 1980, del ex Ministerio del Interior, son personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, por lo que no forman parte de la Administración pública.

Por ello, según ese pronunciamiento, el cese en las aludidas instituciones por la aplicación de una medida disciplinaria no se produce respecto de un ‘cargo público’ y, en consecuencia, no se configura la inhabilidad de que se trata.

De este modo, si se atiende únicamente a esa jurisprudencia y al dictamen Nº 1.799, de 2022, que ha precisado que la corporación municipal de que se trata es una organización constituida al amparo de la precitada normativa, conforme a las normas del Título XXXIII del Libro Primero del Código Civil, se debería colegir que un cese por destitución en aquella entidad no genera un impedimento para ingresar a un organismo de la Administración, como es el caso del ISL.

Sin embargo, dicha situación debe ser revisada teniendo en vista el criterio contenido en otros pronunciamientos, posteriores al dictamen Nº 50.179, de 2014, que permiten arribar a una conclusión diversa.

En este sentido, el dictamen Nº 18.254, de 2016, señala que si bien es efectivo que el artículo 3º de la ley Nº 18.834 define como ‘cargo público’, para los efectos de ese texto legal, aquel que integra las plantas o como empleo a contrata en organismos de la Administración del Estado, ese significado no puede circunscribirse a un determinado ámbito de aplicación en una norma si, en su contexto, aparece que tiene uno diverso o más amplio, como acontece en la especie, en que la finalidad de establecer un piso de ‘idoneidad moral’ para el acceso a un cargo en la Administración fuerza entender que todo aquel que ha sido cesado en un empleo de un ‘órgano del Estado’, por mala calificación o por medida disciplinaria, carezca de aquella temporalmente para integrarse a la Administración.

Luego, por aplicación del principio de realidad en la interpretación administrativa reconocido en diversos pronunciamientos, el dictamen Nº E160316, de 2021, resolvió que las corporaciones municipales se encuentran sujetas a las regulaciones establecidas en las leyes Nos 19.880, 19.886, 20.285, 20.730 y 20.880, por cuanto aquellas desarrollan una función pública, se financian principalmente con recursos de naturaleza pública y fueron creadas por el Estado para el cumplimiento de sus fines.

Agrega aquel pronunciamiento que la legislación que desarrolla el principio de probidad administrativa, elevado a rango constitucional, resulta aplicable a quienes laboran en las corporaciones municipales y a sus autoridades -aunque no revistan la calidad de funcionarios públicos-, incluidos los alcaldes.

También, cabe recordar lo manifestado en el dictamen Nº E204328, de 2022, en el sentido de que el principio de probidad debe orientar la labor interpretativa del Derecho Administrativo, abandonando la supuesta necesidad de entender de forma restrictiva las inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones que, precisamente, constituyen mecanismos para hacer efectivo el anotado principio de rango constitucional.

b. Análisis y conclusión

Conforme a lo expuesto, resulta necesario revisar el criterio contenido en el citado dictamen Nº 50.179, de 2014, toda vez que el tenor de la inhabilidad de ingreso que establece el artículo 12, letra e), de la ley Nº 18.834, debe armonizar con el reconocimiento del carácter público de la función que desarrollan las corporaciones municipales y del deber que pesa sobre su personal de observar las normas que consagran y resguardan el principio constitucional de la probidad administrativa.

Lo anterior fuerza a interpretar que el piso de ‘idoneidad moral’ para el acceso a un cargo en la Administración que exige el citado precepto estatutario -que, como se indicó es un mecanismo para hacer efectivo el principio de probidad- no puede soslayarse tratándose del personal que proviene de las corporaciones municipales, por cuanto no se advierte razón para que quienes han sido destituidos de un organismo que cumple una función pública, por faltas al citado principio constitucional, se encuentren dotados de aquella aptitud para integrarse enseguida a la Administración únicamente por no tratarse de un cese en un cargo público propiamente tal.

A la misma conclusión debe arribarse -en armonía con el criterio expuesto en el ya citado dictamen Nº E204328, de 2022-, con independencia de la calidad jurídica a través de la cual se pretenda materializar el ingreso a la Administración del Estado, ya sea a un empleo regido por la ley Nº 18.883, sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales -el que, por cierto, posee una norma similar en este punto-, por el Código del Trabajo, por el Estatuto Docente, o por una contratación a honorarios, mientras no hubiere transcurrido el término de cinco años desde el cese.

En consecuencia, se reconsidera el dictamen Nº 50.179, de 2014, y, en general, todos aquellos que hayan concluido que el cese en una corporación municipal por la aplicación de una medida disciplinaria no configura la inhabilidad de que se trata.

III. Acerca del cese de la persona a que se refiere la denuncia en una corporación municipal y su posterior ingreso al ISL

a. Antecedentes

Pues bien, tras la revisión en el SIAPER, que mantiene esta Entidad Fiscalizadora, aparece que la denunciada ingresó al ISL a contrata, grado 4º, como directora regional, entre el 14 de junio y el 31 de diciembre de 2022, según la resolución exenta Nº 506, de tal año, siendo prorrogada esa designación por toda la anualidad 2023 y en iguales términos, conforme a la resolución exenta Nº 1.046, de 2022.

Igualmente, a través de la web del Poder Judicial, se comprobó que aquella directiva dedujo una denuncia por vulneración de garantías fundamentales, con ocasión de su despido, en contra de la corporación municipal en que se había desempeñado, Rol Nº T-30-2022, ante el 2º Juzgado de Letras de San Fernando.

Dicha acción fue acogida parcialmente mediante sentencia de fecha 1 de agosto de 2023, al haberse impuesto la sanción de destitución mediante un procedimiento sumario careciendo de justificación y al encontrarse la desvinculación de la denunciante motivada por su orientación política y sus vínculos familiares, estableciéndose como medida de reparación que la demandada ofrezca disculpas públicas a la demandante por haber declarado la existencia de una vulneración al principio de probidad administrativa sin justificación suficiente y por vincularla a la comisión de delitos sin la existencia de pruebas ni antecedentes.

Respecto de ese fallo, la demandada dedujo un recurso de nulidad actualmente en tramitación ante el tribunal de alzada.

b. Fundamento jurídico

Según lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 6º de la ley Nº 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General, a esta Entidad Fiscalizadora no le corresponde informar ni intervenir en asuntos sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia.

Por otra parte, se debe recordar que, en virtud de lo manifestado, entre otros, en el dictamen Nº 15.076, de 2017, al producirse un cambio de jurisprudencia, el nuevo criterio solo genera efectos para el futuro, sin afectar las decisiones administrativas adoptadas durante la vigencia de la doctrina que ha sido sustituida por el nuevo pronunciamiento.

c. Análisis y conclusión

De acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, el cese en una corporación municipal por aplicación de la medida de destitución que invoca el interesado, de que habría sido objeto la actual directora regional del ISL, es una materia que se encuentra actualmente judicializada, de modo que no corresponde a esta Entidad de Control referirse a sus posibles efectos.

En todo caso, la anotada designación de aquella directora regional en el ISL se efectuó de acuerdo con la jurisprudencia del dictamen Nº 50.179, de 2014, que se viene reconsiderando por este pronunciamiento, de modo que no se advierte reproche que formular a ese instituto sobre el asunto planteado.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República