Dictamen N° E388402

Texto del dictamen

Nº E388402                    Fecha: 01-IX-2023

I. Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General don Franco Gandolfo Costa, en representación de la Empresa Portuaria Valparaíso (EPV), consultando acerca de la legalidad de una serie de actuaciones, resoluciones y medidas respecto del funcionamiento de un sector del puerto de Valparaíso adoptadas por la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR), y de las facultades de esta como policía marítima y en relación con el desempeño de los prácticos de ese terminal. Asimismo, pregunta sobre el reconocimiento como autoridad portuaria que tendría esa empresa y de la coordinación que debe existir entre los distintos organismos que actúan en los puertos administrados por empresas portuarias estatales.

Se tuvo a la vista lo informado por los ministerios de Defensa Nacional (MDN) y de Transportes y Telecomunicaciones (MTT), por el Sistema de Empresas Públicas y por la DIRECTEMAR.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, el artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 292, de 1953, del Ministerio de Hacienda, que aprueba la Ley Orgánica de la DIRECTEMAR, dispone, en sus letras a), h) y l), que ésta velará por la seguridad de la navegación y por la protección de la vida humana en el mar, por las medidas de seguridad de las naves en los puertos y de las faenas marítimas, fluviales y lacustres, y también ejercerá la policía marítima, fluvial y lacustre. Su artículo 4° indica que esa Dirección tendrá además las tareas que le encomienden otras leyes o reglamentos.

También se aprecian responsabilidades sobre seguridad en el artículo 5° del Reglamento General de Policía Marítima, Fluvial y Lacustre -aprobado por el decreto N° 1.340 bis, de 1941, del MDN-, el cual previene que dicha policía comprende todo lo relacionado con el orden, disciplina y seguridad en los puertos, tanto en las naves y embarcaciones fondeadas o en navegación, como en los terminales y demás lugares bajo jurisdicción de la autoridad marítima.

En tal orden de ideas, el decreto ley N° 2.222, de 1978 -Ley de Navegación-, preceptúa en su artículo 80, inciso segundo, que solo a la autoridad marítima compete mantener el orden y la disciplina en los puertos, y aplicar las sanciones por las faltas ahí cometidas. El artículo 91 añade que aquella será la autoridad superior en las faenas que se realicen en los puertos, y coordinará con las demás autoridades su eficiente ejecución; pero, en materias de seguridad, le corresponderá exclusivamente determinar las medidas a adoptar. Luego, según sus artículos 95, 96 y 97, la DIRECTEMAR ejercerá la policía marítima en las aguas sometidas a la jurisdicción nacional y en los demás lugares que su ley orgánica señala y tendrá el carácter de fuerza pública, correspondiéndole la supervigilancia de las normas legales y reglamentarias y de las resoluciones administrativas que rijan o deban llevarse a efecto en tales aguas.

Por otro lado, la ley N° 19.542 -que moderniza el sector portuario estatal- en sus artículos 1° y 2° creó diez empresas del Estado, entre otras a la EPV, que se relacionan con el Gobierno por intermedio del MTT. El artículo 4° establece que “las empresas tendrán como objeto la administración, explotación, desarrollo y conservación de los puertos y terminales, así como de los bienes que posean a cualquier título, incluidas todas las actividades conexas inherentes al ámbito portuario indispensables para el debido cumplimiento de éste”. Añade su artículo 6° que esas empresas ejercerán sus funciones en los recintos portuarios, terrenos, obras físicas e instalaciones que administren, sin perjuicio de las facultades y atribuciones que otorga el ordenamiento jurídico al MDN, a la DIRECTEMAR y a los demás servicios públicos.

A su turno, cabe anotar que, de acuerdo con el artículo 49 de la misma ley, mediante decretos supremos se establecerán las normas que regirán la coordinación de los diversos organismos públicos que tengan relación con actividades que se desarrollen dentro de los recintos portuarios. En tal virtud fue dictado el decreto N° 105, de 1999, del MTT, que establece en su N° 1 que tal coordinación en los terminales administrados por las empresas portuarias estatales se efectuará según sus normas. El N° 3 indica que a nivel de cada puerto existirá un ‘Comité Portuario de Coordinación de Servicios Públicos’, integrado, entre otros, por el respectivo gobernador marítimo o su representante y el gerente general de la empresa portuaria, que actuará como secretario ejecutivo.

El N° 4 del citado decreto precisa que la función principal de dicho Comité es asegurar la debida coordinación de los órganos públicos que actúen al interior del puerto y fijar la acción necesaria para cumplir lo ahí descrito, prestando en forma continua y permanente los servicios portuarios.

Por otra parte, el Reglamento de Practicaje y Pilotaje, aprobado por el decreto N° 397, de 1985, del MDN, previene en su artículo 1° que toda nave que efectúe cualquier maniobra en los puertos nacionales deberá utilizar prácticos chilenos. Agrega el artículo 6° que compete a la autoridad marítima aplicar, hacer cumplir y supervisar ese reglamento, recayendo su interpretación técnica en el Director General. El artículo 9° señala que los prácticos dependen de la Dirección General o de la Autoridad Marítima, en su caso, y son las únicas personas que pueden cumplir las funciones de pilotaje y practicaje.

Seguidamente, su artículo 7°, letra c), faculta al Director General para dictar las resoluciones e impartir las instrucciones que estime convenientes para la mejor aplicación de dicho texto reglamentario, mientras que, de manera similar, el artículo 5° del decreto N° 398, de 1985, del MDN, Reglamento de Prácticos, permite a esa misma autoridad, con el objeto de hacer cumplir las disposiciones de ese reglamento, dictar las resoluciones e instrucciones que estime conveniente para su mejor aplicación.

Finalmente, el artículo 10 del decreto N° 397 en comento consigna que el practicaje sólo podrá efectuarse previa solicitud del usuario a la autoridad marítima jurisdiccional o a la Dirección General, según proceda. Añade su artículo 15 que en los puertos y terminales marítimos que determine el Director General, habrá prácticos para ejecutar las faenas de fondeo, amarre o desamarre de naves u otras maniobras propias del practicaje, siendo responsabilidad de la Dirección General mantener el número de prácticos oficiales o autorizados necesarios para ejecutar tales maniobras u otras en todos aquellos puertos y terminales marítimos de practicaje obligatorio.

III. Análisis y conclusión

Al efecto, cabe advertir que la DIRECTEMAR es un organismo técnico -dependiente militar y operativamente de la Armada de Chile- que le compete ejercer la administración marítima del litoral chileno, el control técnico y profesional de la marina mercante y de las demás actividades marítimas nacionales.

En tal contexto, en su calidad de policía marítima, esa Dirección está encargada de velar y fiscalizar la seguridad de las faenas y actividades marítimas portuarias, para lo cual está provista de atribuciones para impartir y adoptar oportunamente las medidas que estime, de modo fundado, procedentes para tal efecto. Ello, para mantener el funcionamiento correcto de los terminales marítimos, especialmente, en materias de seguridad, donde le compete de modo exclusivo fijar las acciones necesarias a implementar y las exigencias técnicas a verificarse para que las operaciones portuarias se efectúen con las debidas condiciones de resguardo tanto para las naves como para las personas.

Por su parte, acerca del practicaje, se advierte que es facultad de la autoridad marítima aplicar, hacer cumplir y supervisar la reglamentación pertinente, así como dictar resoluciones e impartir las instrucciones que considere convenientes para su aplicación, siendo responsabilidad de la Dirección General mantener los prácticos necesarios para ejecutar las maniobras propias de tal ámbito.

Ahora bien, la procedencia o no de ciertas medidas de seguridad para desarrollar actividades portuarias y la implementación de aquellas relativas a la ejecución de actividades de practicaje -como aquellas cuestionadas por EPV- dicen directa relación con aspectos de índole técnica cuya determinación corresponde a la DIRECTEMAR, sin que esta Contraloría General pueda revisar sus aspectos de mérito (aplica criterio contenido en los dictámenes Nos 98.431, de 2015, y 4.943, de 2020, entre otros).

Por otra parte, sobre la calidad jurídica de EPV, cabe hacer presente que, según la normativa que creó las empresas portuarias, ellas integran la Administración del Estado, y cada una es la entidad encargada de la administración y conservación del respectivo puerto y terminal, pudiendo dictar la regulación interna que fomente la eficiente ejecución de las actividades portuarias y de otro tipo que se desarrollen en sus instalaciones. No obstante, se advierte que el legislador no incorporó ninguna disposición que expresamente les otorgara la calidad de autoridad portuaria.

Luego, es útil destacar que el plan maestro de EPV debe considerar -según el artículo 13 de la ley N° 19.542- áreas necesarias al interior de los recintos portuarios para la realización, entre otras, de actividades pesqueras, industriales, turísticas, recreativas y de transporte marítimo. En este sentido, es dable señalar que desde la vigencia de la aludida ley N° 19.542 se ampliaron las actividades a realizar en esas instalaciones permitiendo, entre otras, las turísticas y recreativas, con el objeto de dar un nuevo impulso económico a los lugares donde estas se ubican, lo cual se encuentra corroborado con la definición de puerto, terminal o recinto portuario que entrega el artículo 53 de ese cuerpo legal.

Ahora bien, respecto del uso de la zona de fondeo ubicada al interior del puerto de Valparaíso -fijada mediante resolución EPV N° 1.478, de 1998-, la DIRECTEMAR ha manifestado que la infraestructura del muelle Prat es utilizada por embarcaciones menores que están afectas a una tarifa fijada por la empresa administradora del terminal mediante acuerdos de operación con los armadores y usuarios particulares de esa área. Así, de acuerdo con los artículos 1°, 14, 65, 66 y 67 del Reglamento de Coordinación del recinto portuario de Valparaíso, dictado por la EPV, esta se encuentra facultada para elaborar y supervisar las normas y procedimiento de control y coordinación para el funcionamiento del terminal, así como regular el uso de las áreas marítimas del terminal portuario, para atender a los usuarios, entre los que se encuentran las embarcaciones menores destinadas a paseos en la bahía.

De tal manera, EPV cuando requiera el auxilio de la fuerza pública para el correcto funcionamiento y mantención de la seguridad en las instalaciones portuarias y la navegación, tiene el deber de colaborar y coordinarse con la DIRECTEMAR para el desempeño de las atribuciones de esta, en su calidad de policía marítima.

En efecto, siendo la Administración del Estado un todo armónico, encargada de satisfacer necesidades públicas de manera regular y continua, constituye un imperativo legal su deber de propender a la unidad de acción, debiendo los órganos que la componen ajustar sus acciones a los principios de coordinación, eficiencia y eficacia, fijando mecanismos para actuar coordinadamente y concertar medios con una finalidad común.

En tales términos, corresponde dar efectivo cumplimiento a lo dispuesto en el apuntado decreto N° 105, de 1999, para efectos de lograr la prestación en forma continua y permanente de los servicios portuarios, debiendo informarse al MTT las deficiencias operativas o vacíos normativos observados en las labores encomendadas, así como las propuestas para el correcto funcionamiento y coordinación de los organismos públicos que deben desempeñar labores en el terminal de que se trata y sus actividades portuarias.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República