Dictamen N° E381854

Texto del dictamen

Nº E381854            Fecha: 17-VIII-2023

I. Antecedentes

El Servicio de Salud Aconcagua solicita la reconsideración del dictamen N° 30.303, de 2013, el que concluyó que mientras no se dictaran las instrucciones por los Ministerios de Salud y de Hacienda, para determinar el factor relativo al cumplimiento de los requisitos para los establecimientos de menor complejidad, para el pago de la asignación de estímulo a la función directiva del personal que se desempeña en la Dirección de los Servicios de Salud, esta se debía calcular asignándole un valor de cero a dicho elemento.

También consulta si la Dirección del Servicio debe ser considerada como establecimiento para efectos del pago de la aludida asignación y la forma de contabilizar los centros de salud familiar, CESFAM, y los centros comunitarios de salud mental familiar, COSAM.

Requerida de informe, la Subsecretaría de Redes Asistenciales señala que aún no han sido dictadas las ya referidas instrucciones, de modo que, a su parecer, el criterio cuya modificación se solicita, permite resolver adecuadamente dicho vacío normativo, sin que se adviertan razones sustantivas para alterarlo. Asimismo, indica que adoptará sin más trámite las medidas tendientes a resolver esta materia, en coordinación con el Ministerio de Hacienda.

Añade que, en su opinión, las direcciones de los servicios de salud y los centros por los que se consulta no deben ser considerados como establecimientos para estos efectos, por las razones que indica.

II. Sobre la falta de instrucciones respecto del cumplimento de requisitos de los establecimientos de menor complejidad

1. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cumple con manifestar que el artículo 90 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, establece una asignación de estímulo a la función directiva para el personal de la planta de directivos de confianza y de carrera superiores al grado 11 de los Servicios de Salud señalados en el artículo 16 de ese cuerpo legal, regidos por la ley N° 18.834 y el decreto ley N° 249, de 1973, previendo diversas exigencias dependiendo del tipo de establecimiento en el que laboran.

En el caso del personal directivo que se desempeña en la Dirección de los Servicios de Salud, el número 3 del inciso primero del referido artículo 90 dispone que esta asignación estará asociada a tres factores: el primero, la obtención de la calidad de "Establecimiento de Autogestión en Red" de los establecimientos de su dependencia; el segundo, al cumplimiento de los requisitos exigidos para los establecimientos dependientes de menor complejidad; y el tercero, al cumplimiento de las metas sanitarias de las entidades administradoras de salud primaria y sus establecimientos cuando corresponda, ubicadas en el respectivo territorio jurisdiccional.

Luego, el inciso tercero del artículo 91 del citado decreto con fuerza de ley señala que tratándose de ese personal directivo, la asignación corresponderá a 11% calculado de la forma que indica.

Dicho porcentaje se compone, entre otros, de hasta el 8%, por la obtención de la calidad de "Establecimiento de Autogestión en Red" de los establecimientos de su dependencia y por el cumplimiento de los requisitos exigidos para los establecimientos dependientes de menor complejidad, que es lo que se consulta.

Para ello, se deben sumar los establecimientos que hayan efectivamente obtenido dicha clasificación con los que hayan cumplido los requisitos referidos, luego dividir ese resultado por el total de los establecimientos dependientes de la Dirección del Servicio, y ese cuociente, multiplicarlo por el 8%.

Como puede advertirse, para efectuar el cálculo del 8% necesariamente deben considerarse los establecimientos de menor complejidad que cumplieron los requisitos previstos por la autoridad. 

Al respecto, el artículo 47 del mismo decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, dispone que un reglamento, suscrito por los Ministros de Salud y de Hacienda, regulará los requisitos que deberán cumplir los establecimientos de menor complejidad, los que se referirán a las siguientes materias, a lo menos: a) estar registrado en la Superintendencia de Salud como prestador institucional de salud acreditado; b) administrar eficientemente los recursos asignados; c) lograr el cumplimiento de las metas que se determinen con relación a niveles de satisfacción de los usuarios, y d) lograr una articulación adecuada con la Red Asistencial.

Así, esas exigencias son desarrolladas en el artículo 6° del respectivo reglamento, aprobado por el decreto N° 38, de 2005, de esas Carteras de Estado.

No obstante, el inciso segundo del mismo precepto reglamentario dispone que “Mediante instrucciones emanadas de los Ministerios de Salud y Hacienda, se deberán establecer los instrumentos técnicos y medios de verificación del cumplimiento de los requisitos señalados precedentemente. Estas instrucciones deberán ser revisadas anualmente, y en el evento de ser modificadas, dichas modificaciones solo entrarán en vigor en el período de postulaciones siguiente”.

2. Análisis y conclusión

Sobre la materia, la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 30.303, de 2013, señala que atendido que no habían sido dictadas las instrucciones a que se refiere el anotado inciso segundo del artículo 6° del reglamento y mientras ello no ocurriera, para la determinación de la asignación de estímulo a la función directiva a que tienen derecho los aludidos funcionarios que se desempeñan en la Dirección de los Servicios de Salud, procede que se asigne el numeral cero al cumplimiento de los requisitos exigidos para los establecimientos dependientes de menor complejidad.

De ese modo, el 8% que contempla dicha disposición legal debía calcularse considerando solo la cantidad de establecimientos que hayan obtenido la calidad de autogestionados en red para dividirlo por el total de los establecimientos dependientes de la Dirección del Servicio, y así obtener el cuociente que será multiplicado por el señalado porcentaje.

El anotado dictamen agrega que los organismos correspondientes debían dictar las referidas instrucciones, a fin de que el cálculo de la asignación de la especie se pudiera efectuar considerando todos los elementos previstos en la normativa vigente.

Ahora bien, cabe hacer presente que el reglamento que mandata a los Ministerios de Salud y Hacienda a dictar las aludidas instrucciones fue publicado en el año 2005, por lo tanto, ya han transcurrido más de 17 años sin que se haya cumplido con la referida disposición y más de 9 años desde el dictamen de esta Contraloría General que recordó a las aludidas carteras de Estado que debían elaborarlas, lo que a la fecha no ha ocurrido. 

Como puede advertirse, el contexto temporal ha cambiado, por lo que cabe efectuar un nuevo análisis de ese tema.

Al respecto, se debe mencionar que el legislador estableció dentro de los elementos a considerar para el cálculo de la asignación en comento, el total de establecimientos dependientes de menor complejidad que cumplieran los requisitos exigidos, por lo que la omisión de las instrucciones que fijaban los medios de verificación de esos requerimientos se ha traducido en dejar sin aplicación esa normativa que se encuentra vigente.

En efecto, si bien esta Contraloría General en su jurisprudencia administrativa permitió calcular la asignación en comento considerando un cero en la cantidad de esos establecimientos, ello fue para dar aplicación a las disposiciones aludidas, como una forma de subsanar la omisión administrativa y en el supuesto que ello sería por un período transitorio, razón por la cual insistió a las autoridades respectivas que emitieran las instrucciones que estaban pendientes.

Pues bien, efectuado un nuevo estudio de la materia, cabe considerar que no corresponde que terceros se vean afectados por la omisión de una actuación de la Administración que se ha traducido en no dar cabal aplicación a la normativa que regula el monto de la asignación de estímulo a la función directiva del personal directivo que labora en la Dirección de los Servicios de Salud. Ello, por cuanto mantener su cálculo asignando un valor cero a uno de sus componentes, implica que, eventualmente, los beneficiarios perciban un monto menor al que les podría corresponder de poder verificarse el cumplimiento de los requisitos por parte de los establecimientos de menor complejidad.

Atendido lo expuesto, cabe modificar el criterio vigente, pues para poder concluir que un establecimiento determinado no ha cumplido con las exigencias respectivas, es necesario que esas exigencias estén definidas, lo que no ha ocurrido en la especie.

Por lo anterior, para efectos del cálculo del 8% antes aludido, procede entender que todos los establecimientos respectivos cumplen con los requisitos señalados en el referido artículo 6° del decreto N° 38, de 2005, del Ministerio de Salud, para los de menor complejidad, por lo que su totalidad debe ser incluida en el cuociente de la división señalada en la letra a) del artículo 91 del decreto con fuerza de ley N° 1, del 2005, del Ministerio de Salud.

III. Sobre el total de establecimientos dependientes que deben incluirse en la letra a) del artículo 91 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005

A. Dirección del Servicio

1. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 23 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, que indica las funciones del director del servicio, señala en su letra b) que a este le corresponde organizar la estructura interna de la Dirección del Servicio y la de los establecimientos que la integran, diferenciando claramente ambos organismos.

Luego, el artículo 85, numeral 2, del mismo texto legal indica, en lo pertinente, que para efectos de otorgar el componente variable de la asignación de desarrollo y estímulo al desempeño colectivo, el Director de cada Servicio de Salud determinará para cada uno de sus establecimientos, incluida la Dirección del Servicio, las metas específicas y los indicadores de actividad.

2. Análisis y conclusión

De la normativa citada se desprende que el legislador distingue la Dirección del Servicio de los establecimientos que componen la red asistencial y que cuando quiere incluir a esta en conjunto con los referidos centros de salud, lo ha señalado expresamente, por lo que cabe concluir que la Dirección del Servicio no debe incluirse en el total de establecimientos señalados en la letra a) del artículo 91.

B. CESFAM y COSAM

1. Fundamento jurídico

Al respecto, la letra b), del inciso tercero del artículo 91 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, ya citado, agrega que para alcanzar el 11% de la asignación de los directivos de confianza de los Servicios de Salud, se debe considerar, además del 8% ya desarrollado previamente, hasta el 3% por el cumplimiento de las metas sanitarias de las entidades administradoras de salud primaria o sus establecimientos cuando corresponda, ubicadas en el respectivo territorio jurisdiccional del Servicio, conforme a lo señalado en el artículo 4° de la ley N° 19.813.

Por otro lado, el artículo 17 del citado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, señala, en lo pertinente, que la Red Asistencial de cada Servicio de Salud estará constituida por el conjunto de establecimientos asistenciales públicos que forman parte del Servicio, los establecimientos municipales de atención primaria de salud de su territorio y los demás establecimientos públicos o privados que suscriban convenio con el Servicio de Salud respectivo.

A continuación, el artículo 2° de la ley N° 19.378 indica que se entienden como establecimientos municipales de atención primaria de salud los consultorios generales urbanos y rurales, las postas rurales y cualquier otra clase de establecimientos de salud administrados por las municipalidades o las instituciones privadas sin fines de lucro que los administren en virtud de convenios celebrados con ellas. 

2. Análisis y conclusión

En este contexto, se advierte que los CESFAM y COSAM se encuentran incluidos en la letra b) del citado artículo 91, que señala la forma de calcular el 3% restante de la asignación de que se trata, puesto que si bien estos forman parte de la red asistencial, son establecimientos de atención primaria de salud, por lo que cabe concluir que dentro del total de establecimientos dependientes de la dirección del servicio de salud, a que alude la letra a) del artículo 91, corresponde incluir solo a los hospitales autogestionados y de menor complejidad, tal como aparece del tenor literal de esa norma, y no a los CESFAM y COSAM.

Se reconsidera el dictamen N° 30.303, de 2013.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República