Dictamen N° E339801

Texto del dictamen

Nº E339801                     Fecha: 02-V-2023

I. Antecedentes.

Los señores José Guzmán Nieto y Bernardo Küpfer Matte, en representación de Construcciones y Proyectos Los Maitenes S.A. (ENEA), solicitan se ratifique la legalidad de la interpretación contenida en el oficio N° 2.964, de 2015, de la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo (SEREMI).

Tal oficio, en síntesis, precisó que el área al sur entre las dos pistas del aeropuerto Arturo Merino Benítez (AMB) -en que se encuentran los terrenos por los que se consulta-, no tiene restricciones asociadas, pudiendo ahí desarrollarse proyectos complementarios a dicho puerto aéreo, ni norma de edificación definida, debiendo aplicarse supletoriamente el artículo 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley Nº 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-.

La solicitud se formula con el objeto de que se dejen sin efecto algunas de las conclusiones del Informe Final N° 403, de 2020, y el dictamen E232946, de 2022, ambos de esta Contraloría General, que objetaron una serie de edificaciones de esa sociedad por ubicarse en un área de mayor riesgo conforme al Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS), aprobado por la resolución Nº 20, de 1994, de ese gobierno regional.

Dicho Informe Final Nº 403 observó la aprobación de anteproyectos y permisos de edificación otorgada por la Dirección de Obras Municipales de Pudahuel (DOM) con usos de suelo residencial, de actividades productivas y de equipamiento de las clases comercio, culto y cultura y servicios, así como el otorgamiento de informes favorables por parte de la SEREMI a construcciones que se califican como complementarias al aeropuerto AMB, cuyos destinos -centro de eventos, patio de comidas, servicio de estacionamientos, hotel, bodegas y oficinas-, no se admiten en el Área de Protección de Aeródromos en Zonas de Mayor Riesgo del artículo 8.4.1.3. del PRMS, en la que se emplazan.

A su turno, el referido dictamen E232946 se pronunció, entre otras materias, acerca del oficio N° 2.349, de 2020, por el que la SEREMI resolvió favorablemente respecto de un centro de distribución mayorista en la comuna de Pudahuel, el que sirvió de antecedente al permiso de edificación N° 14, de 2022, de esa DOM.

Así, determinó que el predio en que se desarrolla no se comprende en el Aeropuerto Internacional AMB, sino que se emplaza en una de sus Zonas de Protección, en las que solo se aceptan los equipamientos de áreas verdes, recreacional, deportivo y esparcimiento al aire libre, no advirtiéndose sustento normativo para afirmar, como lo hizo la SEREMI, que en aquella se admite toda actividad complementaria al desarrollo aeroportuario.

Sobre la materia, informó la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC).

II. Fundamentos jurídicos.

El artículo 34 de la LGUC prescribe, en su inciso primero, que “Se entenderá por Planificación Urbana Intercomunal aquella que regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana”.

Luego, el inciso primero de su artículo 55 prevé que “Fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones”, con las salvedades que apunta. En tanto, su inciso cuarto precisa que “Igualmente, las construcciones industriales, de infraestructura, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan”.

A su vez, su artículo 60 consigna que “El Plan Regulador señalará los terrenos que por su especial naturaleza y ubicación no sean edificables. Estos terrenos no podrán subdividirse y sólo se aceptará en ellos la ubicación de actividades transitorias, manteniéndose las características rústicas del predio. Entre ellos se incluirán, cuando corresponda, las áreas de restricción de los aeropuertos”.

Por su parte, el artículo 2.1.7., numeral 3, literales a) y d), de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, dispone que el ámbito propio de acción de la planificación urbana intercomunal en el área rural abarca “La definición de las áreas de riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal, de conformidad al artículo 2.1.17. de esta Ordenanza” y “Establecer los usos de suelo, para los efectos de la aplicación del artículo 55° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones”.

A continuación, el artículo 2.1.17. indica, en su inciso tercero, que por zonas no edificables “se entenderán aquéllas que por su especial naturaleza y ubicación no son susceptibles de edificación, en virtud de lo preceptuado en el inciso primero del artículo 60° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. En estas áreas sólo se aceptará la ubicación de actividades transitorias”. Agrega también que tales zonas “corresponderán a aquellas franjas o radios de protección de obras de infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos, torres de alta tensión, embalses, acueductos, oleoductos, gasoductos, u otras similares, establecidas por el ordenamiento jurídico vigente”.

Enseguida, el reseñado texto reglamentario, en el N° 4 de su artículo 2.1.19. señala que para las construcciones industriales, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, que no contemplen procesos de subdivisión, se solicitará la aprobación de la Dirección de Obras Municipales, previo informe favorable de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva y del Servicio Agrícola y Ganadero. Añade que esa secretaría regional verificará que las edificaciones cumplan con las disposiciones pertinentes del instrumento de planificación territorial y que el anotado servicio emitirá su informe de acuerdo con la normativa aplicable en la materia.

A su turno, el artículo 14 del Código Aeronáutico define "zona de protección" de la infraestructura aeronáutica, como el espacio aéreo sobre los aeródromos públicos o militares; las inmediaciones terrestres o acuáticas de dichos aeródromos, y, las instalaciones de ayuda y protección a la navegación aérea.

Después, su artículo 15 en su inciso primero prohíbe “elevar obstáculos y hacer funcionar fuentes de interferencia en las zonas de protección, debiendo éstas permanecer libres de plantíos, construcciones, estructuras, cables, dispositivos, mecanismos y toda otra cosa que pueda constituir obstáculo a la navegación o a sus instalaciones complementarias”.

Añade su inciso segundo que “Los plantíos y demás cosas a que se refiere el inciso anterior constituyen obstáculo a la navegación aérea cuando sobrepasen las alturas máximas fijadas en las delimitaciones de las zonas de protección de cada aeródromo; y constituyen fuente de interferencia a las instalaciones de ayuda a la navegación cuando entorpezcan o dificulten la plena utilización de esas instalaciones”.

Igualmente, el artículo 16 de dicho Código dispone, en su inciso primero, que “La zona de protección será determinada específicamente para cada aeródromo y para cada instalación de ayuda y protección de la navegación aérea, en un plano que confeccionará la autoridad aeronáutica. El plano será aprobado por decreto supremo expedido por intermedio del Ministerio de Defensa Nacional, el que deberá, además, llevar la firma del Ministro de Vivienda y Urbanismo”.

Agrega su inciso segundo que “En el plano y en el decreto referidos se señalarán, además de la superficie terrestre o acuática correspondiente a la zona de protección, las alturas máximas permitidas para los plantíos y demás cosas a que se refiere el inciso primero del artículo 15”, y su inciso tercero que “Publicado el decreto en el Diario Oficial, las condiciones y limitaciones fijadas para la zona de protección respectiva se entenderán incorporadas a los planos reguladores urbanos correspondientes”.

En ese contexto, el decreto N° 173, de 2003, del Ministerio de Defensa Nacional, aprueba el plano que determina las zonas de protección para el aeropuerto AMB y sus radioayudas, y define las zonas de protección que establece.

Por su parte, el artículo 2.2.2. del PRMS preceptúa que “Se entenderá por Área Restringida o Excluida al Desarrollo Urbano, aquel territorio de las comunas comprendidas en el Plan, que no ha sido definido como Área Urbana Metropolitana y en el que sólo se aceptará el emplazamiento de las actividades urbanas expresamente señaladas en el Título 8º de esta Ordenanza”.

En dicho título, el inciso primero del artículo 8.4.1.3. “De Aeropuertos, Aeródromos y Radio Ayudas” -del acápite sobre Áreas Restringidas o Excluidas al Desarrollo Urbano-, detalla que “En estas zonas se delimita el espacio aéreo necesario para las operaciones de las aeronaves, como asimismo se restringe la intensidad de ocupación de suelo”, para luego precisar, en lo que atañe, que las zonas de protección del aeropuerto AMB y su radioayuda se especifican en el plano de la DGAC denominado PP- 03-01, y en el nombrado decreto N° 173.

Seguidamente, su inciso quinto prevé que “Los usos de suelo permitidos en los predios en que se emplazan los puertos aéreos, serán los propios de la actividad, como asimismo, los que la complementan según se autorice por la autoridad aeronáutica y sean de carácter inofensivo”.

Añade su inciso séptimo que para “la aplicación del presente Plan, además de incorporar el trazado indicativo de restricción de alturas de puertos aéreos, se establecen zonas de protección en las cuales deberá restringirse la intensidad de ocupación del suelo, según las normas que más adelante se señalan”.

A su vez, su inciso décimo previene que estas zonas de protección “se generan externamente a los predios en que se emplazan los puertos aéreos, precedentemente indicados y corresponden a sus cabezales identificados como áreas de mayor riesgo”. Ello, conforme a lo graficado, en lo que interesa, en los planos RM-PRM-92-1.A y RM-PRM-08-100- R Láminas 1 de 4, 2 de 4, 3 de 4 y 4 de 4.

Luego, el inciso undécimo de ese artículo -siguiendo las definiciones del indicado decreto Nº 173-, prescribe que “Estas áreas de mayor riesgo consideran a su vez las siguientes áreas: ‘área a’ de alto riesgo, ‘área b’ de mediano riesgo y el área f de transición”.

Enseguida, su letra a), en lo pertinente, consigna que para la aplicación de las normas en las zonas de protección ubicadas en los cabezales de los puertos aéreos antes mencionados, cuando se emplazan en el Área Restringida o Excluida al Desarrollo Urbano, los usos de suelo admitidos son los de equipamiento de áreas verdes, recreacional, deportivo y esparcimiento al aire libre. Para ello, fija una superficie predial mínima de 10 hectáreas, un porcentaje de ocupación de suelo de 1,0 y un coeficiente máximo de constructibilidad de 0,01, añadiendo que en esas zonas solo se aceptarán las instalaciones mínimas complementarias a las actividades al aire libre y que no impliquen permanencia prolongada de población o concentración masiva de ella.

Pues bien, de las disposiciones reseñadas aparece que el PRMS, junto con reconocer las zonas no edificables de nivel intercomunal, en el área rural, posee la facultad de determinar los usos de suelo para los efectos del artículo 55 de la LGUC.

Relacionado con ello, también es posible advertir que el PRMS, en sus zonas restringidas o excluidas al desarrollo urbano, regula el uso de suelo que rige las áreas de protección que registra, en que se emplazan los aeropuertos, aeródromos y sus radioayudas, así como las zonas externas a esos terrenos. 

III. Análisis y conclusión.

a) Sobre el oficio Nº 2.964, de 2015, de la SEREMI.

Del examen del plano RM-PRM-92/1A se observa que la zonificación correspondiente al aeropuerto AMB es la del uso de suelo “Infraestructura Metropolitana” del tipo “Aeródromos” -graficado con una “v” gruesa-. Por su parte, en el plano RM-PRM-08-100-R Lámina 1 de 4 -incorporado por la resolución N° 153, de 2013, del Gobierno Regional Metropolitano de Santiago-, dicha zona -identificada con líneas diagonales paralelas y nominada “Aeropuertos”-, se considera como Resguardo Infraestructura Metropolitana.

Ahora bien, de ambos instrumentos es posible concluir que solo una porción del conjunto de terrenos señalado por los recurrentes -en su extremo norte, correspondiente a los lotes Nºs. 1095-3, 2597- 117 y parte del 1102-1, según los antecedentes tenidos a la vista-, se encuentra en el área de Aeródromos o Aeropuertos, como la denominan, respectivamente. Por consiguiente, solo a aquella porción le resulta aplicable el inciso quinto del artículo 8.4.1.3. del PRMS, que permite los usos de suelo propios de la actividad aeroportuaria y los que la complementen, según se autorice por la autoridad aeronáutica y sean de carácter inofensivo.

Sin embargo, el citado oficio N° 2.964, de 2015, de la SEREMI -dando respuesta a una consulta sobre el uso de suelo vigente en el sector sur del aeropuerto AMB, donde se ubican los predios que interesan-, calificó toda la zona en cuestión -graficada en el plano RM-PRMS- 15-38, que adjunta, con líneas horizontales paralelas- como Aeropuerto, extendiendo éste hasta el borde sur de las áreas “b”, y admitiendo en toda ella los referidos proyectos complementarios.

De esta manera, se debe concluir que lo indicado en el singularizado oficio y su plano no se ajustó a derecho, pues se aparta de las facultades que el artículo 4° de la LGUC le confiere a la SEREMI, toda vez que la ampliación de dicha área no concierne a una interpretación de las zonas reconocidas en el PRMS, sino que importa una modificación del mismo (aplica dictámenes N° 9.536, de 2018, y E108764, de 2021, de esta Entidad de Control).

En consecuencia, esa SEREMI tendrá que adoptar las medidas necesarias con el objeto de adecuar el plano interpretativo de la especie al PRMS, informando al respecto a la Coordinación Nacional de Seguimiento y Apoyo al Cumplimiento de la División de Auditoría de esta Contraloría General dentro del plazo de 30 días contado desde la recepción de este oficio. 

b) Sobre las restricciones del PRMS en el sector sur del aeropuerto AMB, entre las zonas de protección “b” de sus pistas.

Sin perjuicio de lo concluido en el apartado anterior, corresponde advertir que el aludido decreto N° 173, de 2003, fija las zonas de protección para las inmediaciones de la zona Aeropuerto y para las instalaciones de ayuda, y en su numeral 3 identifica las primeras como “franja de pista”, área “a” -que califica como de alto riesgo-, área “b” -de mediano riesgo-, área “c”, área “d”, área “e” y área “f” -de transición-, en tanto que su punto 4 establece restricciones para proteger las radioayudas a la navegación aérea, denominadas D-VOR, ILS y NDB-L.

Pues bien, como dispone el artículo 15 del Código Aeronáutico, en dichas zonas se prohíbe elevar obstáculos y hacer funcionar fuentes de interferencia, es decir, según su inciso segundo, elementos que sobrepasen las alturas máximas fijadas en las delimitaciones de las zonas de protección o que entorpezcan o dificulten la plena utilización de las instalaciones complementarias del aeródromo.

En ese contexto, señala el citado decreto N° 173, de 2003, que el área “d” -zona que cubre a los predios a que se refiere la consulta-, es el terreno comprendido bajo la superficie horizontal interna del aeropuerto, definida por arcos de círculo de 4.000 metros de radio, centrados en los extremos de la pista y unidos por líneas rectas tangentes, y que su restricción de altura, para ambas pistas, es de 45 metros medidos desde el nivel medio de estas.

Asimismo, su numeral 4 preceptúa, en lo que atañe, que dentro de un radio de 200 metros medidos desde el centro de la radioayuda D-VOR no se permitirán edificaciones, plantaciones e instalaciones y que los proyectos por desarrollar más allá de los 200 metros y dentro de un radio de hasta 1.000 metros tienen que contar con la autorización previa de la DGAC.

Luego, su punto 5 consigna que “La altura de los proyectos por desarrollar en los terrenos que se encuentran afectados por alguna de las áreas de protección sancionadas anteriormente, debe contar con la aprobación previa de la Dirección General de Aeronáutica Civil, la cual podrá autorizar alturas mayores a las resultantes de la aplicación de las limitaciones establecidas, previo un estudio aeronáutico de seguridad aérea”.

De lo expuesto se desprende que el decreto N° 173, de 2003, determina la altura a que están sujetas las construcciones que pueden levantarse en la aludida zona “d”, así como las restricciones a la edificación, lo que ha de reconocerse según lo previsto en los artículos 60 de la LGUC y 2.1.17. de la OGUC.

Siendo ello así, es dable concluir que para dicha zona se pueden admitir, con las autorizaciones del caso, edificaciones de hasta 45 metros de altura medidos desde el nivel medio de las pistas, salvo en los terrenos que se ubican en el área de restricción D-VOR, que no permite edificaciones, plantaciones ni instalaciones dentro de un radio de 200 metros medidos desde el centro de la radioayuda.

Enseguida, es menester anotar que por su parte el PRMS, en lo que atañe, y sus planos asociados, reconoce acorde lo exige la preceptiva aplicable la anotada delimitación del espacio aéreo -conformada por las mencionadas áreas de protección-, y restringe la intensidad de ocupación de suelo según las normas que señala.

En este orden de exposición, es preciso referir que si bien el plano grafica el sector de que trata este apartado como “Áreas de Protección de Aeródromos en Zonas de Mayor Riesgo”, según el artículo 8.4.1.3. tales zonas de restricción -en cuanto solo admiten en el Área Restringida o Excluida al Desarrollo Urbano los usos de suelo de equipamiento de áreas verdes, recreacional, deportivo y esparcimiento al aire libre, debiendo los respectivos proyectos cumplir además con las condiciones que ahí se detallan-, solo alcanzan a las antes aludidas áreas “a”, “b” y “f”, mas no a la “d” (aplica criterio del dictamen N° 11.899, de 2017, de este origen).

Ello se ve corroborado en el plano RM- PRM-08-100-R, lámina 1 de 4, que pese a reiterar esa graficación, en su viñeta indica que se trata de “Áreas de Protección de Aeropuerto y Aeródromo en Zona de Mayor Riesgo”, especificando que corresponde a las áreas “a”, “b” y “f”, y sin incluir la “d”.

En consecuencia, para estos efectos, es necesario tener presente que el artículo 2.1.7. de la OGUC refiere que el ámbito propio de la planificación intercomunal comprende para el área rural, entre otras materias, el establecimiento de los usos de suelo para la aplicación del artículo 55 de la LGUC, de manera que en la zona en análisis la regla general es que no procede autorizar construcciones, salvo en los casos que la recién aludida norma legal define y bajo el cumplimiento de los requisitos que fija, añadiéndose, por cierto, las restricciones y requerimientos que derivan de la circunstancia de tratarse de una zona de protección, reseñada precedentemente.

Por lo expuesto, corresponde reconsiderar, en lo pertinente, las conclusiones contenidas en los acápites 1.6 y 5.5 del Informe Final N° 403, y el dictamen E232946, en cuanto a que las autorizaciones otorgadas por la DOM y los informes favorables de la SEREMI para los proyectos que ahí se enuncian contravienen el artículo 8.4.1.3. del PRMS en razón de los usos permitidos en el área en cuestión.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República