Dictamen N° E338593

Texto del dictamen

Nº E338593              Fecha: 27-IV-2023

I. Antecedentes

El Ministerio del Medio Ambiente solicita un pronunciamiento en relación con las normas procedimentales de la Evaluación Ambiental Estratégica -EAE- que contiene el decreto N° 32, de 2015, de esa cartera de Estado, pues, a su juicio, desde la emisión del dictamen N° 30.942, de 2019, de este origen, algunas entidades han aplicado erróneamente aquellas que se refieren a la forma en que el órgano responsable de una política, plan o instrumento de planificación territorial que se somete a dicha evaluación puede proceder en caso que se formulen observaciones al informe ambiental que debe acompañar.

Específicamente, consulta sobre la posibilidad de que el órgano responsable continúe con la tramitación del procedimiento sin justificar su negativa a realizar las modificaciones que ese ministerio sugiera respecto del anotado informe ambiental o sin presentar un informe ambiental complementario; no acoja los cambios propuestos a este último o elabore más de un informe ambiental complementario ante nuevas observaciones.

La Superintendencia del Medio Ambiente emitió el informe requerido.

II. Fundamento jurídico

La ley N° 19.300 previene, en su artículo 2°, letra i bis), que la evaluación ambiental estratégica es el procedimiento realizado por el ministerio sectorial correspondiente, para que se incorporen las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable, al proceso de formulación de las políticas y planes de carácter normativo general que tengan impacto sobre el medio ambiente o la sustentabilidad, de manera que ellas sean integradas en la dictación de la respectiva política y plan, y sus modificaciones sustanciales.

Su artículo 7° bis agrega que la elaboración de las políticas y planes deberá contemplar las etapas de diseño y aprobación. En la primera de estas -según modificación incorporada por la ley Nº 21.455, Marco de cambio Climático-, deben considerarse criterios de desarrollo sustentable, objetivos ambientales y efectos ambientales derivados de los factores críticos de decisión, los que incluirán la mitigación y adaptación al cambio climático, según proceda; mientras que en la segunda etapa, corresponde elaborar un anteproyecto que contendrá un informe ambiental que será remitido al Ministerio del Medio Ambiente para sus observaciones, para luego ser sometido a consulta pública por parte del organismo responsable.

A su vez, el artículo 7° ter de la ley Nº 19.300 encarga a un reglamento la regulación del procedimiento y plazos de tramitación de este tipo de evaluación, el que fue aprobado por el citado decreto Nº 32, de 2015, del Ministerio del Medio Ambiente. El artículo 6° de dicho texto reglamentario establece que, para efectos de la aplicación de la EAE a una política, plan o instrumento de ordenamiento territorial, a esa cartera de Estado -o a la secretaría regional ministerial respectiva, según su artículo 9°- le corresponde orientar y colaborar técnicamente en ese proceso de aplicación a solicitud del órgano responsable, y formular observaciones al informe ambiental contenido en el anteproyecto que se le presente.

Ahora bien, el mencionado reglamento, en su artículo 21, dispone que el informe ambiental es el documento que da cuenta de la aplicación de la EAE, explicando la manera en que se abordaron los antecedentes acerca de la política, plan o instrumento de ordenamiento territorial que se enumeran en ese precepto y cómo se incorporaron las consideraciones ambientales en la toma de decisión cuyo resultado es el respectivo anteproyecto. Precisa que ese informe “será remitido por el Órgano Responsable al Ministerio del Medio Ambiente, junto al Anteproyecto para la formulación de observaciones”.

El artículo 22, siguiente, prescribe que el Ministerio del Medio Ambiente tiene un plazo de veinte días para señalar que la política, plan o instrumento de ordenamiento territorial aplicó adecuadamente la EAE, o bien formular observaciones al informe ambiental “que sugieran modificar los contenidos, mediante la presentación de un Informe Ambiental Complementario”.

A su vez, el artículo 23 del mismo reglamento añade que si el órgano responsable no acoge las observaciones realizadas por esa cartera de Estado o sus respectivas secretarías regionales ministeriales, debe justificar las razones de ello, luego de lo cual podrá continuar con el procedimiento; y que en caso de ser evacuado el informe ambiental complementario, tales reparticiones tendrán veinte días para formular sus observaciones.

En este orden de ideas, el citado dictamen N° 30.942, de 2019, consignó que la preceptiva analizada ha establecido detalladamente un procedimiento administrativo especial conforme al cual debe sustanciarse la EAE de las políticas, planes o instrumentos de ordenamiento territorial, que contiene regulaciones precisas en cuanto a los trámites que se contemplarán en las etapas de diseño y aprobación de los mismos.

Señaló, además, que no aparece ajustado a una interpretación armónica de las disposiciones reseñadas pretender que las observaciones que eventualmente formulen el Ministerio del Medio Ambiente o sus secretarías regionales ministeriales resulten vinculantes, en términos de impedir continuar con la tramitación de la EAE si el órgano responsable decide no acogerlas de manera fundada, considerando que el reglamento se refiere a aquellas como sugerencias.

III. Análisis y conclusión

De la preceptiva expuesta, es posible advertir que el objetivo de la EAE es incorporar las consideraciones ambientales del desarrollo sustentable en la formulación de políticas y planes de carácter normativo general que tengan consecuencias sobre el medio ambiente y de los instrumentos de planificación territorial que corresponda; siendo el Ministerio del Medio Ambiente el encargado de dar apoyo técnico a los respectivos órganos responsables durante el proceso de toma de decisiones y formular observaciones en este.

Así, se contempla la posibilidad de que la anotada cartera de Estado formule observaciones que sugieran modificaciones al informe ambiental que se acompaña al respectivo anteproyecto de política, plan o instrumento de planificación territorial que se está elaborando. Ante aquellas, el órgano responsable puede rechazar fundadamente dichos cambios y continuar con el procedimiento o elaborar un informe ambiental complementario.

De este modo, en relación con las dudas planteadas en la especie, cabe precisar que ante tales observaciones el órgano responsable no puede seguir con la tramitación de la EAE sin optar por alguna de las alternativas indicadas, esto es, negarse justificadamente a realizar los cambios propuestos o presentar un informe ambiental complementario, el que, a su vez, también queda sujeto a eventuales observaciones por parte del Ministerio del Medio Ambiente.

Considerando que el legislador no le ha asignado a las observaciones que se formulen al informe ambiental el carácter de vinculantes, sino que -en concordancia con las expresiones utilizadas por el reglamento- constituyen sugerencias, tampoco se advierte razón para otorgar obligatoriedad a las observaciones que puedan plantearse al informe ambiental complementario que, en su caso, se elabore, aun cuando a su respecto no se señale expresamente que pueden ser rechazadas.

En todo caso, la posibilidad de continuar con el procedimiento sin acoger las modificaciones sugeridas, ya sea al informe ambiental o al informe ambiental complementario, debe ser debidamente justificada, lo que implica expresar los razonamientos y antecedentes de acuerdo con los cuales se ha adoptado la respectiva decisión.

Enseguida, cumple con indicar que no se aprecia la existencia de algún inconveniente en la presentación de informes ambientales complementarios adicionales tendientes a acoger las modificaciones que se vayan proponiendo, en la medida que se dé cumplimiento a las disposiciones reglamentarias, pues a través de aquellos, en definitiva, un órgano de la Administración del Estado está dando respuesta a las observaciones formuladas por otro -permitiendo superarlas-, en el marco de una gestión propia del respectivo procedimiento, integrando, de esta forma, los trámites fijados por la normativa aplicable para el procedimiento en cuestión. 

En tales condiciones, lo manifestado no importa afectar el carácter reglado del procedimiento de que se trata, considerando que ello dice relación, entre otros aspectos, con no incorporar instancias ajenas a las reguladas expresamente por la normativa pertinente, ya que esto alteraría la secuencia y el curso progresivo de las actuaciones a través de las cuales se desarrolla (aplica criterio del dictamen N° 44.032, de 2002).

Cabe agregar que, tal como se indicara en el citado dictamen N° 30.942, de 2019, lo expresado en el presente pronunciamiento es sin perjuicio de la atribución que asiste al Ministerio del Medio Ambiente para analizar y formular observaciones a la versión corregida del informe ambiental -en las condiciones establecidas en el artículo 25 del decreto N° 32, de 2015, de esa cartera de Estado-.

Finalmente, es del caso prevenir que respecto de los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial, el artículo 43 de la ley N° 21.455 dispone que aquellos deben incorporar consideraciones ambientales del desarrollo sustentable relativas a la mitigación y adaptación al cambio climático, las que corresponde que sean evaluadas mediante la EAE, cuyo informe final debe ser favorable para continuar con su tramitación; como asimismo que el Ministerio del Medio Ambiente debe elaborar una guía de EAE para incorporar el cambio climático en aquellos instrumentos, cuya aplicación es de carácter obligatorio.

Se complementa, en los términos indicados, el dictamen N° 30.942, de 2019.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República