Dictamen N° 77

Texto del dictamen

N° D77                       Fecha: 23-02-2026

I.	Antecedentes

La Municipalidad de Paine solicita un pronunciamiento sobre la legalidad de su ordenanza N° 6, de 2023, que establece la regulación de uso de embarcaciones o vehículos motorizados que indica, en la Laguna de Aculeo.

Al respecto, consulta si resulta procedente la aplicación de dicho instrumento comunal en virtud de las prerrogativas que le confiere la ley N° 18.695, en relación con la protección del medio ambiente, o si, por el contrario, se está extralimitando en sus funciones.

Asimismo, ha recurrido ante esta Entidad Fiscalizadora don Juan Pablo Pomés Pirotte, vecino de la Laguna de Aculeo, quien además comparece en representación de los señores Alejandro Vivanco Wegener y Manuel Sobral Fraile, residentes de la misma zona y todos miembros del directorio de la corporación “Eco Aculeo”, indicando que la ordenanza en cuestión es manifiestamente contraria a derecho, pues la Municipalidad de Paine carece de facultades para regular la navegación en la laguna.

Requerida al efecto, la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR) informó que las aguas mismas que conforman el cuerpo de una laguna son bienes nacionales de uso público, entregándose a los particulares el derecho de aprovechamiento de ellas, y que es la autoridad marítima la encargada de regular, fiscalizar y controlar todo lo relativo a la navegación que se desarrolle en aguas sometidas a la jurisdicción nacional, entre ellas, las que corresponden a la Laguna de Aculeo.

Por su parte, la Subsecretaría de Bienes Nacionales indicó que los cuerpos de aguas detenidas no navegables por buques de más de 100 toneladas, como lo es la laguna en comento, solo permiten la apropiación respecto de los terrenos que han dejado de estar cubiertos por agua, por lo que, mientras no se verifique tal circunstancia, ese suelo, denominado álveo o lecho, se regula bajo los criterios de los bienes de dominio público. Agrega, que mientras exista un cuerpo de agua, continuo o discontinuo, los organismos públicos deben ejercer sus facultades legales sobre éste.

Enseguida, la Dirección General de Aguas (DGA) precisó que ha ejercido sus atribuciones en la Laguna de Aculeo, las que dicen relación, principalmente, con la administración de los recursos hídricos y su vigilancia, mas no con la regulación sobre el uso de embarcaciones o vehículos motorizados.

II.	Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe señalar que, de acuerdo con el principio de juridicidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y 2° de la ley N° 18.575, los órganos integrantes de la Administración, entre los que se encuentran las municipalidades, deben someter su acción a la Carta Fundamental y a las disposiciones dictadas conforme a ella, siendo válidas sus actuaciones solo en la medida que éstas se enmarquen dentro de su competencia y se verifiquen en la forma prevista por el ordenamiento jurídico.

Por ello, es del caso anotar que si bien el artículo 12 de la ley N° 18.695, faculta a las municipalidades para dictar ordenanzas -normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad-, el ejercicio de tal potestad debe, necesariamente, sujetarse de manera estricta al marco fijado por el ordenamiento jurídico en relación con la respectiva materia (aplica dictámenes N°s. 86.870, de 2014 y E381858, de 2023).

Puntualizado lo anterior, en lo que se refiere a las facultades de las municipalidades en materia de protección del medio ambiente, el artículo 4°, letra b), de la ley N° 18.695, dispone que esas entidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la con la protección del medio ambiente.

Luego, conforme a lo dispuesto en los artículos 5°, letra c), 36, y 63, letra f), de la ley N° 18.695, una de las atribuciones esenciales de las entidades edilicias y, en particular de sus alcaldes, es administrar los bienes municipales y nacionales de uso público existentes en la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, la administración de estos últimos corresponda a otros órganos de la Administración del Estado.

A su vez, en relación con el medio ambiente, el inciso tercero del citado artículo 5° agrega que, sin perjuicio de las funciones y atribuciones de otros organismos públicos, las municipalidades podrán colaborar en la fiscalización y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la protección del medio ambiente, dentro de los límites comunales. En tanto, el artículo 25 crea la unidad encargada de la función de medio ambiente, aseo y ornato, a la que le corresponde, en lo atingente: “d) Proponer y ejecutar medidas tendientes a materializar acciones y programas relacionados con medio ambiente; e) Aplicar las normas ambientales a ejecutarse en la comuna que sean de su competencia; y f) Elaborar el anteproyecto de ordenanza ambiental. Para la aprobación de la misma, el concejo podrá solicitar siempre un informe técnico al Ministerio del Medio Ambiente”.

En otro orden de ideas, en lo tocante a la DIRECTEMAR, cabe tener presente que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 340, de 1960, del Ministerio de Hacienda, y el artículo 2° del decreto N° 9, de 2018, del Ministerio de Defensa Nacional (MDN), establecen que corresponde a esa cartera de Estado, a través de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas (SFFAA), el control, fiscalización y supervigilancia de toda la costa y mar territorial de la República y de los ríos y lagos que son navegables por buques de más de 100 toneladas.

A su vez, el artículo 3°, letra m), del decreto con fuerza de ley N° 292, de 1953, del Ministerio de Hacienda, en relación con los artículos 2°, letra c), y 6° del decreto ley N° 2.222, de 1978, que sustituye la Ley de Navegación, establecen que la labor de control y fiscalización de las playas y de los terrenos fiscales de playa colindantes con éstas en el mar, ríos y lagos; de las rocas, fondos de mar y porciones de agua dentro de las bahías, ríos y lagos; y a lo largo de las costas del litoral y de las islas, deberá ser ejercida por el MDN, a través de la actual SFFAA. El órgano ejecutor de tales acciones es la DIRECTEMAR, a través de los Gobernadores Marítimos y Capitanes de Puerto en sus respectivas jurisdicciones.

Enseguida, el artículo 4° del citado decreto con fuerza de ley N° 292, de 1953, dispone que la DIRECTEMAR tendrá, además de las consignadas en dicho cuerpo legal, las funciones que le encomienden otras leyes o reglamentos. Su artículo 6° señala que se considerará como jurisdicción de la Dirección, en lo atingente, los lagos de dominio público, y los ríos navegables hasta donde alcanzan los efectos de las mareas; los diques, varaderos, desembarcaderos, muelles, espigones de atraque y, en general, toda construcción que se interne en las aguas marítimas, fluviales y lacustres, o construidas en ellas; y la extensión de ochenta metros de ancho en los bienes nacionales y fiscales, medidos desde las riberas de lagos o de ríos navegables hacia tierra firme y caletas.

Luego, el artículo 5° del anotado decreto ley N° 2.222, de 1978, dispone que la DIRECTEMAR aplicará y fiscalizará el cumplimiento de esa ley, de los convenios internacionales y de las normas legales o reglamentarias relacionadas con sus funciones, con la preservación de la ecología en el mar y con la navegación en las aguas sometidas a la jurisdicción nacional, entregando, por medio del artículo 32, la facultad de prohibir el tránsito de naves por aguas sometidas a dicha jurisdicción, si su paso no es inocente o es peligroso.

Por otra parte, el artículo 8°, letra g), del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento de la DIRECTEMAR -aprobado por la resolución N° 7-50/2, de 2013, de la Armada de Chile-, dispone que al Director de dicha dependencia le corresponderá “Cumplir y hacer cumplir, en su área jurisdiccional, todas las funciones que le encomienden las leyes y reglamentos vigentes, y en general, todas aquellas medidas que sean conducentes”.

En este contexto, el dictamen N° E528980, de 2024, concluyó que el ordenamiento jurídico ha entregado al MDN, a través de la DIRECTEMAR, la función de control y fiscalización de toda la costa y mar territorial de la República, así como de las porciones de agua dentro de las bahías, ríos y lagos.

Agrega dicho pronunciamiento, que la referida competencia de esa autoridad marítima ha sido fijada considerando como elementos fundamentales el dominio nacional de las aguas previsto en los artículos 595 del Código Civil y 5° del Código de Aguas, lo que responde a necesidades públicas de velar por la seguridad de las naves, ejercer funciones de policía y fiscalizar las normas sobre deportes náuticos y contaminación acuática, entre otras.

Finalmente, según los artículos 1° y 2° del Código de Aguas, las aguas se dividen en marítimas y terrestres, y éstas últimas a su vez se clasifican en superficiales -que pueden ser corrientes o detenidas- y subterráneas, correspondiendo las lagunas, conforme a dicha distinción, a aguas de tipo terrestres, superficiales y detenidas. Por su parte, el Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática, aprobado por decreto N° 1, de 1992, del MDN, ha definido las aguas sometidas a la jurisdicción nacional como “aquellas sometidas a la soberanía y jurisdicción nacional, e incluye las aguas interiores, mar territorial y la zona económica exclusiva”.

III.	Análisis y conclusión

Ahora bien, de los antecedentes tenidos a la vista aparece que mediante decreto alcaldicio N° 4.855, de 2023, la Municipalidad de Paine aprobó la ordenanza N° 6, de 2023, que establece la regulación de uso de embarcaciones o vehículos motorizados que indica, en la Laguna de Aculeo.

A mayor abundamiento, el artículo 1° de dicho acto administrativo dispone que “Prohíbase el desembarco, circulación y navegación de toda clase de embarcaciones o vehículos acuáticos en la Laguna de Aculeo, que utilicen motores de combustión a base de petróleo diésel gasolina, kerosene o cualquier otro tipo de combustible hidrocarburo o cualquier tipo de motor”, con las excepciones que se detallan.

Así, considerando la normativa y jurisprudencia antes reseñadas, se debe reiterar que las entidades edilicias poseen la facultad de dictar ordenanzas que fijen normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad, dentro del ámbito y materia que se encuentran en la esfera de sus atribuciones, por lo que deben versar sobre aspectos que se refieran a funciones propiamente municipales, sin que sea posible atribuirse o ejercer potestades que correspondan a otros organismos del Estado.

Por lo anterior, es oportuno indicar que le corresponde a la DIRECTEMAR la función de control y fiscalización de las aguas sometidas a la jurisdicción nacional, como lo es la Laguna de Aculeo.

Por ende, no se ajusta a derecho que, por medio de la aludida ordenanza, la Municipalidad de Paine se haya atribuido la facultad de regular la navegación en la mencionada laguna, pues aquello corresponde al ámbito de funciones y atribuciones de la DIRECTEMAR.

En consecuencia, corresponde que dicho municipio adopte las medidas pertinentes con el objeto de dejar sin efecto o adecuar la ordenanza de la especie a la normativa vigente.

Lo anterior, por cierto, es sin perjuicio de los mecanismos que tienen las municipalidades para ejecutar las labores de apoyo y colaboración para las que están habilitadas.

Saluda atentamente a Ud.,


VICTOR HUGO MERINO ROJAS
Contralor General de la República (S)