Dictamen N° E325455

Texto del dictamen

Nº E325455       Fecha: 24-III-2023

I. Antecedentes

Se han dirigido a esta Contraloría General doña Fabiola Parra Méndez y don Patricio Rosas Gallardo, ambos contratados por el Instituto de Seguridad Laboral -ISL- en conformidad con lo previsto en la ley N° 19.886 y su reglamento, quienes solicitan que se determine que les resulta aplicable lo señalado en el dictamen N° E173171, de 2022, considerando para ello que efectuarían prestaciones de salud de aquellas que, de acuerdo con lo dispuesto en la ley N° 16.744, se entregan a beneficiarios de ese servicio.

En una segunda presentación el señor Rosas Gallardo pide que se haga aplicable a su respecto lo señalado en el dictamen N° E245586, de 2022, que reconoció el derecho a fuero maternal a las personas que se individualizan en el mismo.

Requerido al efecto, el ISL manifestó, en síntesis, que las relaciones contractuales con los recurrentes fueron autorizadas mediante la modalidad de trato directo, según lo previsto en la ley N° 19.886 y su reglamento, por lo que no se encuentran amparados por el dictamen aludido.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, cabe recordar que el artículo 2° de la ley N° 18.834 dispone que los cargos de planta o a contrata sólo podrán corresponder a funciones propias que deban realizar las instituciones referidas en el artículo 1º. Respecto de las demás actividades, aquéllas deberán procurar que su prestación se efectúe por el sector privado.

A su vez, el artículo 11 de esa ley previene que podrá contratarse sobre la base de honorarios a profesionales y técnicos de educación superior o expertos en determinadas materias, cuando deban realizarse labores accidentales y que no sean las habituales de la institución, mediante resolución de la autoridad correspondiente. Del mismo modo se podrá contratar, sobre la base de honorarios, a extranjeros que posean título correspondiente a la especialidad que se requiera. El inciso segundo añade que, además, se podrá contratar sobre la base de honorarios, la prestación de servicios para cometidos específicos, conforme a las normas generales.

Al respecto, esta Contraloría General ha puntualizado que, de acuerdo a lo prevenido en los artículos 2° y 11 de la ley N° 18.834, aparece claro que el legislador confió la ejecución de las tareas necesarias para cumplir las funciones públicas que la ley asigna a cada institución, en primer lugar, a la dotación permanente de la misma, constituida por los funcionarios de planta; luego, a aquella dotación configurada originalmente como transitoria, esto es, a los empleados a contrata; y, finalmente, de manera excepcional y restringida, a quienes sirven labores en calidad de contratados a honorarios (aplica dictamen N° E173171, de 2022).

Por su parte, el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.886 previene que los contratos que celebre la Administración del Estado, a título oneroso, para el suministro de bienes muebles, y de los servicios que se requieran para el desarrollo de sus funciones, se ajustarán a las normas y principios del presente cuerpo legal y de su reglamentación. Supletoriamente, se les aplicarán las normas de Derecho Público y, en defecto de aquéllas, las normas del Derecho Privado.

La letra a) del artículo 3° de esta última ley prescribe que quedan excluidos de su aplicación “Las contrataciones de personal de la Administración del Estado reguladas por estatutos especiales y los contratos a honorarios que se celebren con personas naturales para que presten servicios a los organismos públicos, cualquiera que sea la fuente legal en que se sustenten”.

A su vez, el artículo 8° de la ley N° 16.744 señala que la administración del seguro social contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales a que están sujetas las personas que se indican en su artículo 2°, estará a cargo del Instituto de Seguridad Laboral o de las mutualidades de empleadores, según corresponda.

El artículo 10 de ese texto legal expresa que el ISL administrará este seguro, incluida la realización de actividades de prevención de riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, respecto de las entidades empleadoras afiliadas a él, de sus trabajadores y de los trabajadores independientes que corresponda. Su inciso segundo añade que aquel podrá contratar el otorgamiento de las prestaciones médicas con los servicios de salud, las mutualidades de empleadores o con otros establecimientos de salud públicos o privados. El último inciso agrega que los convenios de atención celebrados por el ISL con los organismos públicos y privados se someterán a las normas de contratación general del Estado y a las modalidades, condiciones y aranceles que señale un reglamento emanado del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, suscrito por los ministros de Salud y de Hacienda.

Como puede advertirse, el ISL debe cumplir sus funciones con su dotación permanente y transitoria -funcionarios de planta y a contrata-, pudiendo excepcionalmente acudir a la contratación a honorarios. Asimismo, se encuentra autorizado por el legislador para otorgar prestaciones médicas a través de los servicios de salud, las mutualidades de empleadores u otros establecimientos de salud públicos o privados, para lo cual debe someterse a las normas de contratación general del Estado, esto es, la ley N° 19.886.

III. Análisis y conclusión

En los antecedentes tenidos a la vista, aparece que el ISL en el año 2018 suscribió con doña Fabiola Parra Méndez, como persona natural, un contrato regido por la ley N° 19.886, vía trato directo, fundado en la letra l) del N° 7 del artículo 10 del decreto N° 250, de 2004, del Ministerio de Hacienda, esto es, cuando habiendo realizado una licitación pública previa para el suministro de bienes o contratación de servicios no se recibieran ofertas o éstas resultaran inadmisibles por no ajustarse a los requisitos esenciales establecidos en las bases y la contratación es indispensable para el organismo, a fin de otorgar prestaciones de salud de enfermera para beneficiarios de ese servicio. Dicho acuerdo de voluntades tuvo una duración de 24 meses.

Posteriormente, en el año 2020, dicha profesional fue contratada, previa licitación pública, para prestar los mismos servicios, por un periodo de 12 meses y, luego, en el año 2021, el contrato fue ampliado por tres meses y medio más.

Luego, mediante trato directo, las partes acordaron prorrogar el contrato hasta el término del proceso licitatorio que se estaba llevando a cabo para la prestación de los mismos servicios, lo que estimaron que ocurriría en un lapso de seis meses, periodo que contabilizaron a partir del 16 de noviembre de 2021.

Por su parte, en el caso de don Patricio Rosas Gallardo, se aprecia que el ISL lo contrató, como persona natural y previa licitación pública efectuada en conformidad con lo previsto en la ley N° 19.886, para otorgar prestaciones de salud de kinesiólogo a los beneficiarios del referido instituto, por un periodo de 18 meses.

En el año 2021, mediante trato directo, las partes acordaron prorrogar el contrato hasta el término del proceso licitatorio que se estaba llevando a cabo para la prestación de los mismos servicios, lo que estimaron que ocurriría en un lapso de seis meses, plazo que contabilizaron a contar del 20 de noviembre de 2021.

Como puede advertirse, las contrataciones antes descritas no corresponden a las que el legislador establece que pueden acordarse con el sector privado, pues se trata de funciones que desarrollan personas naturales en el ejercicio de labores propias de sus títulos profesionales y que no son prestaciones médicas otorgadas por establecimientos de salud privados, por lo que no han debido efectuarse por las normas de la ley N° 19.886 (aplica dictamen N° E245586, de 2022, de este origen).

Por ello y de conformidad con los antecedentes tenidos a la vista, esta Contraloría General entiende que si el ISL efectuó esas contrataciones es porque fueron necesarias para el ejercicio de sus funciones, por lo que las labores han debido prestarse con su dotación permanente o transitoria, esto es, funcionarios de planta o a contrata.

En consecuencia, dado que las contrataciones de los ocurrentes, referidas a otorgar prestaciones de salud de la ley N° 16.744 a beneficiarios del referido instituto, no debieron regirse por la ley N° 19.886, procede que el ISL regularice -en la medida que aún mantengan el vínculo contractual que motiva sus presentaciones- la situación de los peticionarios, informando de la decisión adoptada a la División Jurídica de esta Contraloría General dentro del plazo de 60 días contado desde la recepción de este pronunciamiento.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República