Dictamen N° E325488

Texto del dictamen

Nº E325488           Fecha: 24-III-2023

I. Antecedentes.

Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Gilberto Rodrigo Céspedes Gamboa, en representación de Alvenius Chile Ltda., solicitando un pronunciamiento acerca de la juridicidad de las actuaciones, que detalla, de la Dirección de Obras Municipales de Lampa (DOM) y de la Secretaría Regional Ministerial Metropolitana de Vivienda y Urbanismo (SEREMI), relativas a las normas urbanísticas aplicables al sector que individualiza en el cual se emplazaría la propiedad de su representada, ubicada en Chicauma, comuna de Lampa.

Al respecto, reclama que la DOM otorgó los certificados de informaciones previas (CIP) N°s 32, de 2010, 1.332, de 2012, 3.093, de 2016 y 1.866, de 2020, que son divergentes entre sí, y que en el último certificado se omite indicar que el predio a que se refiere se encuentra en el área “De Actividades Peligrosas en las comunas de Lampa y Til Til” prevista en el artículo 8.2.2.4. del Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) aprobado por la resolución N° 20, de 1994, modificado en lo pertinente, por la resolución N° 39, de 1997, ambas del atingente Gobierno Regional (GORE).

Añade que la SEREMI emitió una serie de oficios con interpretaciones sobre la normativa aplicable, también contradictorias entre sí, concluyendo, en lo que atañe, que las áreas “De Actividades Peligrosas en las comunas de Lampa y Til Til” del mencionado artículo 8.2.2.4. corresponden a aquellas en que el PRMS reconoció actividades existentes al año 1997 -como los “Explosivos Chile en el sector de Chicauma” de Lampa-, y que el PRMS planificó el suelo para las nuevas actividades peligrosas solo en las áreas “ISAM 6”.

Sostiene que esta interpretación es errada por las razones que detalla, y que el terreno que interesa se emplaza en una de estas áreas reguladas en el artículo 8.2.2.4. del PRMS, en las cuales “es posible realizar proyectos con los usos de suelo permitidos en el ISAM 6”, esto es, actividades silvoagropecuarias y agroindustrias que procesen productos frescos, y actividades de carácter peligroso.

En otro orden de consideraciones, señala que no se advierte el sustento normativo para el “Área de Conos de Deyección y Escombro de Faldas”, dibujada en el plano interpretativo de la SEREMI que individualiza -referido al terreno en mención-, por cuanto dicha zona no se encuentra contemplada en el plano RM-PRM-95-CH-1.A., aprobado por la resolución N° 39, de 1997.

Recabados sus pareceres informó la Municipalidad de Lampa, en tanto que la SEREMI no ha emitido su opinión, por lo que se prescindirá de ella.

II. Fundamentos jurídicos.

El artículo 4° de Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -aprobada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo- preceptúa, en lo que concierne, que a esa cartera le corresponde, a través de las Secretarías Regionales Ministeriales "supervigilar las disposiciones legales, reglamentarias, administrativas y técnicas sobre construcción y urbanización e interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificación territorial”.

Luego, el artículo 35 de la citada ley prevé que el plan regulador intercomunal estará compuesto de una memoria explicativa, una ordenanza y planos, agregando en su inciso final, que para los efectos de su aprobación, modificación y aplicación, estos documentos constituyen un solo cuerpo normativo.

A continuación, su artículo 55 prescribe en su inciso primero que “Fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones”, con las salvedades que indica. Y precisa en su inciso cuarto, en lo pertinente, que “Igualmente, las construcciones industriales, de infraestructura, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan”. 

Por su parte, el artículo 1.4.4. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) -contenida en el decreto N° 47, de 1992, de la cartera del ramo- dispone, en lo que atañe, que “La Dirección de Obras Municipales, a petición de cualquier interesado, emitirá, en un plazo máximo de 7 días, un Certificado de Informaciones Previas, que contenga las condiciones aplicables al predio de que se trate, de acuerdo con las normas urbanísticas derivadas del Instrumento de Planificación Territorial respectivo”.

Además, el artículo 2.1.7. de la misma ordenanza indica, en lo que importa, en su inciso tercero, N° 3, letras a) y d), que el ámbito propio de acción del nivel de planificación urbana intercomunal comprende, en el área rural, “la definición de las áreas de riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal”, de conformidad a su artículo 2.1.17. y el establecimiento de “los usos de suelo, para los efectos de la aplicación del artículo 55° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones”.

El mencionado artículo 2.1.17. establece que en los planes reguladores podrán definirse áreas restringidas al desarrollo urbano como las “áreas de riesgo”, entendiéndose por tales aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se limite determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o mitigar tales efectos.

Añade ese precepto que para autorizar proyectos a emplazarse en dichas áreas, se requerirá que se acompañe a la respectiva solicitud de permiso de edificación un estudio fundado, elaborado por profesional especialista y aprobado por el organismo competente, que determine las acciones que deberán ejecutarse para su utilización, incluida la Evaluación de Impacto Ambiental, cuando corresponda; precisando que “En estas áreas, el plan regulador establecerá las normas urbanísticas aplicables a los proyectos una vez que cumplan con los requisitos establecidos en este inciso”.

A su turno, el artículo 6.1.3. “Zonificación y Normas”, del PRMS, modificado por la aludida resolución N° 39, de 1997, del GORE, establece en su inciso primero y en lo que interesa, que “Las actividades productivas peligrosas y las insalubres o contaminantes no podrán desarrollarse dentro del territorio del Plan Metropolitano. No obstante, las Actividades Productivas Peligrosas debidamente autorizadas por los organismos competentes, sólo podrán emplazarse en el territorio de las comunas de Lampa y Til-Til, en las zonas graficadas como ISAM 6 en el plano RM-PRM-95-CH.1.A. Los riesgos que dichas actividades y sus instalaciones generen, deberán absorberse al interior del propio predio”. 

Al respecto, cabe indicar que en el citado plano, las áreas de interés silvoagropecuario mixto ISAM 6 se grafican al sur, en el “Sector El Noviciado” en la comuna de Lampa y al norte, en el “Sector Los Ciruelos” en la comuna de Til-Til.

A continuación, el capítulo 8.2. del PRMS, define en su primer párrafo las “Áreas de Alto Riesgo para los Asentamientos Humanos” como “los territorios, en los cuales el emplazamiento de asentamientos humanos se debe restringir en forma parcial o total, en consideración a las características que presentan”.

El artículo 8.2.2. “Áreas de Riesgo por Actividades Peligrosas”, en el primer inciso y en lo que importa, anota que son aquellas “que ya presentan instalaciones altamente peligrosas” que, por sus características y para los efectos de la aplicación de la planificación territorial, se considerarán siempre de carácter metropolitano por el impacto que provocan en los sistemas funcionales urbanos y las áreas que las rodean.

Añade que “Estas áreas incluyen las instalaciones y territorios adyacentes que se determinarán a través de estudios específicos en cada caso, en los cuales sea necesario restringir y controlar el proceso de desarrollo urbano para evitar riesgos a la población y cautelar su funcionamiento”.

Luego, el mencionado artículo 8.2.2. del PRMS, en su inciso segundo, prevé que “Dentro de esta categoría se incluyen, entre otras, las plantas de almacenamiento, distribución y/o procesamiento de combustibles, las plantas de producción y/o almacenamiento de gas y/o derivados del petróleo, las fábricas y/o almacenamiento de productos químicos explosivos, polvóricos y/o inflamables, las fábricas y/o almacenamiento de explosivos, municiones y otras”.

Prosigue su tercer inciso estableciendo las siguientes áreas de riesgo: “De Protección de Centros Nucleares” -regulada en el artículo 8.2.2.1.-, “De Terminales y Plantas de Combustibles de Maipú” -normada en el artículo 8.2.2.2.-, “De Almacenamiento de Combustible de la Compañía de Gas de Santiago” -prevista en el artículo 8.2.2.3.-, “De Actividades Peligrosas en las comunas de Lampa y Til-Til”, introducida por la resolución N° 37, de 1997 ya indicada -abordada en el artículo 8.2.2.4. también agregado por ésta-, y el “Complejo Químico en la comuna de Talagante”.

A su turno, el citado artículo 8.2.2.4. “De Actividades Peligrosas en las Comunas de Lampa y Til-Til” -, señala en su primer inciso que “Corresponde a las áreas graficadas en el plano RM-PRM-95- CH-1.A., que permiten el uso de suelo de Actividades Peligrosas (ISAM-6)”. 

En seguida, en su segundo inciso, anota que además de lo dispuesto en el artículo 8.3.2.2. -sobre las áreas de Interés Silvoagropecuario Mixto (ISAM)- se deberá cumplir con las siguientes condiciones de seguridad: la dimensión mínima de los terrenos en que se emplacen estas actividades deberá asegurar el control de los riesgos potenciales que ellas generen, al interior de sus deslindes. Asimismo, el estudio de riesgos correspondiente deberá establecer los distanciamientos necesarios de las instalaciones que alberguen dichas actividades tanto a los deslindes como a las obras de infraestructura existentes en el predio o su periferia.

Por otra parte, el artículo 8.3.1.1. del PRMS dispone, en su inciso primero, que las Áreas de Preservación Ecológica “Corresponden a aquellas áreas que serán mantenidas en estado natural, para asegurar y contribuir al equilibrio y calidad del medio ambiente, como asimismo preservar el patrimonio paisajístico”. Agrega en su inciso cuarto, que “En estas Áreas se permitirá el desarrollo de actividades que aseguren la permanencia de los valores naturales, restringiéndose su uso a los fines: científico, cultural, educativo, recreacional, deportivo y turístico, con las instalaciones y/o edificaciones mínimas e indispensables para su habilitación”, y en su inciso final, que “En las Áreas de Preservación Ecológica, no se permitirá divisiones prediales”.

Luego, el artículo 8.3.2., “Áreas de Interés Silvoagropecuario”, señala, en su primer inciso, que estas áreas se grafican en los planos RM-PRM-92-1.A., RM-PRM-95-CH.1.A., RM-PRM-02- pTM/cBP-.1.A. y 1.C. y corresponden a los territorios cuyas características de aptitud silvoagropecuaria e importancia para la economía regional, hacen imprescindible su control y manejo.

En tanto, el artículo 8.3.2.2. “De Interés Silvoagropecuario Mixto (I.S.A.M.)”, dispone en su inciso primero que los usos de suelo susceptibles de desarrollarse en estas áreas son los que se describen más adelante y que se han clasificado en trece sectores, y, en su inciso segundo, que “Para el desarrollo de actividades ajenas a la agricultura que se autoricen en estas áreas se requerirá, previo al otorgamiento de la patente respectiva, ser informadas favorablemente por los servicios que corresponda, sin perjuicio de lo señalado en el Título 6° de esta Ordenanza”.

Expresa ese artículo, en relación con la denominada ISAM 6. -agregada igualmente por la resolución N° 39, de 1997- “Sector El Noviciado en la comuna de Lampa y Sector Los Ciruelos en la comuna de Til-Til” que en ese sector se permiten los usos de suelo “Actividades silvoagropecuarias y agroindustrias que procesen productos frescos” y “Actividades de carácter peligroso”. 

Adicionalmente, es dable apuntar en armonía con el dictamen N° E28431, de 2020, de esta Entidad de Fiscalización, que según lo previsto en el citado artículo 4° de la LGUC, la atribución otorgada a las secretarías regionales ministeriales, dice relación con la posibilidad de que esas entidades puedan interpretar las disposiciones de los instrumentos de planificación territorial, vale decir, explicar o declarar su sentido y alcance, pero no modificarlas.

Asimismo, que la jurisprudencia administrativa ha señalado que la determinación del uso de suelo aplicable corresponde a una ponderación de situaciones de hecho que debe ser efectuada por la administración activa sobre la base de los antecedentes concretos de que disponga, lo que es sin perjuicio de las atribuciones fiscalizadoras de esta Contraloría General (aplica criterio contenido en el dictamen N° 27.458, de 2014, de este origen).

III. Análisis y conclusión.

Una interpretación armónica de las normas expuestas debe considerar, en primer término, que el citado artículo 6.1.3. del PRMS, prohíbe expresamente las actividades productivas peligrosas en el territorio de ese plan, con la única excepción de las zonas graficadas como ISAM 6 en el plano RM-PRM-95-CH.1.A., ubicadas en las comunas de Lampa y Til-Til.

En relación con ello, es menester tener en cuenta que la Memoria Explicativa de la indicada resolución N° 39, de 1997, señala en su acápite 4.10.1.2. que las Áreas de Riesgo por Actividades Peligrosas de la Provincia de Chacabuco que presentan instalaciones altamente peligrosas y que deberán observar las disposiciones del artículo 8.2.2. de la Ordenanza, corresponden a equipamiento de seguridad y a manipulación de explosivos, y son el “Fuerte Arteaga en Colina”, el “Recinto Militar Batuco” y “Explosivos Chile en el sector Chicauma, comuna de Lampa”. También, que las actividades de la planta TEC-Harseim situada en el sector Pan de Azúcar de la comuna de Colina, quedan congeladas. Es decir, estos sectores de actividades peligrosas son considerados en su calidad de áreas de riesgo.

Agrega ese instrumento, en su acápite 4.10.2.3. “Descripción de las Áreas de Interés Silvoagropecuario”, letra B. “Áreas de Interés Silvoagropecuario Mixto (ISAM)”, en lo que interesa, que en la provincia de Chacabuco se definen 4 nuevas categorías de ISAM, entre las que se cuenta la ISAM-6 “En el sector El Noviciado en la comuna de Lampa y en el sector Los Ciruelos en la comuna de Til-Til”.

También que “Estas áreas se generan con el objeto de dar opción, dentro de la región, para la instalación de actividades peligrosas, cuyos potenciales efectos negativos pueden ser absorbidos de mejor manera en un medio eminentemente rural que en uno urbano” y que “Se reconoce de este modo y se da respuesta a la necesidad de que industrias de este tipo, localizadas al interior de áreas consolidadas y cuya peligrosidad podría tener efectos graves, se trasladen a estos nuevos emplazamientos”.

Añade, que en estos sectores se permitirán actividades silvoagropecuarias y agroindustrias que procesen productos frescos y actividades de carácter peligroso, y que las actividades peligrosas que se instalen en esta ISAM deberán absorber todos los riesgos que generen dentro de los límites de su propio predio y además, considerar en ellos una zona adicional de seguridad para las actividades adyacentes.

Por último, establece que “Los límites de estas áreas se determinarán a través de estudios específicos aprobados por los organismos competentes. Los permisos municipales estarán condicionados a la aprobación previa de los estudios de riesgo y seguridad y al visto bueno favorable de la Secretaría Metropolitana de Vivienda y Urbanismo”.

Como se puede advertir, según la memoria, las actividades peligrosas -ya instaladas- que se incorporarían como áreas de riesgo al artículo 8.2.2., estaban localizadas en los mencionados terrenos en Colina, Batuco y Lampa, y las nuevas áreas de interés silvoagropecuario mixto “ISAM 6” propuestas se emplazaban en dos sectores distintos, ubicados en las comunas de Lampa y Til Til.

Sin embargo, la modificación de la ordenanza del PRMS por la citada resolución N°39, de 1997, no fue del todo armónica con la memoria, pues incluyó -luego del artículo 8.2.2. del PRMS referido a las áreas de riesgo por actividades peligrosas “que ya presentan instalaciones altamente peligrosas”-, el nuevo artículo 8.2.2.4. “De Actividades Peligrosas en las comunas de Lampa y Til-Til”, que -a diferencia de aquellas- regula áreas que a la data de esa modificación no presentaban actividades peligrosas, aunque remitió la regulación de su uso de suelo de actividades peligrosas a las ISAM 6.

Estas últimas se graficaron en el plano RM-PRM-95-CH-1.A con un achurado de hexágonos y con la indicada denominación de “Áreas de interés silvoagropecuario mixto ISAM 6”.

Del mismo modo, se advierte que otras áreas dibujadas en el plano RM-PRM-95-CH.1.A., con un achurado de triángulos e individualizadas en este como “Actividades Peligrosas”, corresponden a instalaciones altamente peligrosas que a esa fecha se encontraban emplazadas en Colina, Batuco y Lampa –“Fuerte Arteaga en Colina”, el “Recinto Militar Batuco” y “Explosivos Chile en el sector Chicauma, comuna de Lampa”-, las que no se regularon en el aludido artículo 8.2.2.4. ni en otra de las categorías específicas del citado artículo 8.2.2., así como tampoco se determinaron normas urbanísticas especiales para ellas.

Además, es dable precisar que a diferencia de las ISAM 6, estas áreas de “Actividades Peligrosas” se sobreponen a otras, tales como -en lo que interesa- el “Área de Preservación Ecológica” (APE), en la que no se admiten actividades peligrosas.

También, que conforme con el aludido plano RM-PRM-95-CH-1.A., el terreno que indica el recurrente se emplaza en su totalidad en la APE, y en una parte se le superpone el área denominada “Actividades Peligrosas”.

Pues bien, acorde con lo precedentemente expuesto, no cabe sino entender que este sector de actividades peligrosas corresponde a un área de riesgo y no a un uso de suelo, el que para tales actividades sólo se permite en las ISAM 6.

Asimismo, que el terreno de la especie se trata de una APE, lo que hace incompatible la pretensión del interesado de realizar en aquel proyectos permitidos en las ISAM 6.

Al respecto, además es pertinente recordar que las APE contemplan normas de carácter ambiental, de modo que reducirlas o modificar su categorización a una protección más débil o dejarla sin efecto, sin motivación suficiente, vulnera el principio de no regresión (aplica criterio contenido en los dictámenes N° 17.352, de 2018 y E281581, de 2022, de esta Sede de Control).

En otro orden de consideraciones, en cuanto al sustento normativo del área denominada “Conos de Deyección y Escombreras de Falda”, asunto acerca del cual consulta el ocurrente, cumple con anotar que esta se encuentra graficada en el plano RM-PRM-95-CH-1.C., denominado “Restricciones”, también aprobado por la aludida resolución N° 39, y que el terreno en cuestión se encuentra afecto en su mayor parte por dicha zona de peligro de derrumbe y asentamiento del suelo por zonas inestables.

En consecuencia, al sector en comento le resultan aplicables las normas urbanísticas del “Área de Preservación Ecológica”, pero dado que se encuentra afecta a los riesgos antes descritos, en aquellas partes del terreno que corresponden a “Actividades Peligrosas” y/o a “Conos de Deyección y Escombreras de Falda”, las instalaciones y edificaciones que excepcionalmente se permiten en el APE y que ahí se emplacen, deben cumplir con lo establecido en el artículo 2.1.17. de la OGUC.

En ese contexto, es dable reparar que los certificados de informaciones previas de la DOM y oficios de la SEREMI por los cuales se reclama, no se ajustan a los criterios expresados.

En mérito de lo expuesto, ambos organismos deberán ceñir sus actuaciones a lo indicado precedentemente.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República