Dictamen N° E324301

Texto del dictamen

Nº E324301                Fecha: 21-III-2023

I. Antecedentes 

Se ha dirigido a esta Contraloría General la señora Ximena Antimán Cayumán, Presidenta del Sindicato de Trabajadores Independientes Profesionales y Administrativos a Honorarios del FOSIS, para consultar si el traspaso a la contrata de los servidores a honorarios del Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS, que se realizará en virtud de las leyes N°s. 20.948 y 21.405 y del Oficio Circular Nº 8, de 2022, del Ministerio de Hacienda, que contiene las instrucciones de esa Secretaría de Estado para la aplicación de dicha normativa, debe efectuarse durante el año 2022 o a partir del 2023 , y con el resguardo de los honorarios líquidos.

Ello, dado que el FOSIS estaría proponiendo a los interesados practicarlo a contar de esa última anualidad y con una remuneración total que solo les permite mantener su remuneración bruta, lo que incumpliría lo señalado en el dictamen N° E173171, de 2022, de este origen, que impartió instrucciones respecto de las contrataciones a honorarios en los órganos de la Administración del Estado, y que, en lo pertinente, prevé el resguardo de los honorarios líquidos en el traspaso que contempla al efecto.

Además, requiere un pronunciamiento que determine si los contratados a honorarios en los Programas de Habitabilidad y Autoconsumo -de ese servicio-, que se pagan con recursos que se reciben del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, pueden ser traspasados a la contrata en virtud de la citada ley N° 21.405.

Por otra parte, las señoras Scarlet Pizarro Ahumada, Yeny Carrasco Armijo, Rose Mary López Velásquez, Carolina Varas Rocco y Patricia Paredes Hernández y los señores Andrés del Fierro Larenas y Osvaldo Yáñez Alballay, contratados a honorarios por el FOSIS a la época de sus presentaciones, hacen presente a esta Entidad de Control, por separado, que recibieron una carta de ese servicio con una propuesta para ser traspasados a la contrata el año 2023 , que no se ajustaría a lo indicado en el dictamen N° E173171, de 2022, puesto que, a diferencia de lo que se señala en ese pronunciamiento, dichos traspasos solo contemplarían mantener su remuneración bruta.

Agregan que la mencionada propuesta de traspaso incluye, en el cálculo de la renta bruta que percibirían como funcionarios a contrata, los bonos de gestión institucional y de desempeño colectivo, lo que entienden no resultaría procedente, porque aquellos se pagan trimestralmente y solo en la medida que la institución cumpla con las metas de desempeño comprometidas.

Con posterioridad se recibió del señor Del Fierro Larenas una complementación de su presentación, en la cual consulta por la posibilidad de retractarse de haber aceptado en su oportunidad su traspaso a la contrata en virtud de la normativa en cuestión.

Requerido su informe, el FOSIS se refirió a la materia consultada. A su vez, la Dirección de Presupuestos, DIPRES, no lo evacuó dentro de plazo, por lo que se prescindirá de ese antecedente.

Al respecto, es útil precisar que la DIPRES determinó el número máximo de cupos que pueden modificar su calidad de honorarios a la contrata para el caso del FOSIS, los que corresponderían en su totalidad, de acuerdo a los antecedentes adjuntados por ese último servicio y los mantenidos por este Organismo Fiscalizador, a aquellos de los contemplados en la ley N° 21.405, por lo que el presente pronunciamiento se referirá exclusivamente a los traspasos vinculados a estos.

II. Fundamento jurídico

Sobre el particular, debe recordarse que en el apartado V.3 del dictamen N° E173171, de 2022, se señala que la asimilación de quienes deben ser traspasados a la contrata en virtud de este se realizará al grado cuya remuneración líquida se acerque lo más posible a los honorarios líquidos.

Luego, cabe manifestar que el inciso primero del artículo 45 de la ley N° 21.405 regula el traspaso de personal de los honorarios a la contrata, fijando para el año 2022, en 5.000, el número máximo de personas que podrán modificar su calidad jurídica de contratadas a honorarios a suma alzada a la contrata, asimilándose al grado de la planta legal del estamento que le s corresponda, cuya remuneración total le permita mantener su remuneración bruta.

Por su parte, el apartado I, N° 1.1 del citado Oficio Circular N° 8, de 2022, del Ministerio de Hacienda -que contiene las instrucciones para la aplicación del precitado artículo 45-, señala que los servicios podrán solicitar a la DIPRES la modificación de su dotación de personal, con cargo a una modificación equivalente en el número de honorarios fijado en las glosas presupuestarias correspondientes, asociadas a los Subtítulos 21 y 24. Añade que el personal que cambie de calidad jurídica, de acuerdo con el mecanismo regulado en la presente instrucción, mantendrá sus remuneraciones brutas, definidas con detalle en el punto 1.5 de ese oficio.

Agregan las letras b. y c. de su numeral 1.5, en lo que interesa, que para determinar el grado de asimilación en la escala de sueldo de la respectiva institución, deberán considerarse los componentes remuneracionales brutos mensualizados asignados al grado más cercano a la renta bruta mensual del honorario, añadiendo que un ejemplo de remuneración que no forma parte de la asimilación es el incremento colectivo de la ley N° 19.553, al cual, conforme a los requisitos exigidos por la normativa vigente, el funcionario no tiene derecho durante el año en que se efectuó la contratación.

III. Análisis y conclusión

1. Acerca de la posibilidad de aplicar el resguardo de los honorarios líquidos contemplado en el dictamen N° E173171, de 2022, en el traspaso regulado por la ley N° 21.405

Al respecto, cabe anotar que la ley N° 21.405 estableció una modificación de la calidad de servidor contratado a honorarios a la de funcionario a contrata, de acuerdo con las condiciones fijadas en aquel texto legal, respecto de cuya aplicación el Ministerio de Hacienda dictó las instrucciones contenidas en el mencionado oficio circular.

Así, tal como se expresó en el dictamen N° E267946, de 2022, de este origen, corresponde concluir que en el caso precedentemente expuesto se está en presencia de un traspaso a la contrata ordenado por una disposición legal particular dictada para ese preciso fin, situación diversa del traspaso desde la condición de servidor a honorarios a funcionario a la contrata que previene el aludido dictamen N° E173171, de 2022, y que, como se sabe, estableció que el traspaso se realizaría al grado cuya remuneración líquida se acercara lo más posible a los honorarios líquidos. 

De este modo, considerando que se trata de procesos de traspaso a la contrata de diferente naturaleza, cada uno en las condiciones que contempla, es forzoso concluir que no resulta posible aplicar, a los traspasos que se realizan de acuerdo al citado texto legal, el resguardo del valor líquido de los honorarios que se prevé en el dictamen N° E173171, de 2022.

2. Sobre la materialización, en el año 2023, de los traspasos regulados en la ley N° 21.405

En este aspecto, debe tenerse presente que el artículo 45 de la ley N° 21.405 fija, para el año 2022, una cantidad de cupos que representa el número máximo de personas que podrán modificar su calidad jurídica de contratadas a honorarios a suma alzada a la contrata, en servicios e instituciones del sector público.

En ese contexto, se emitió el citado Oficio Circular N° 8, de 2022, el cual, en su encabezado, señaló que, con la finalidad de que los ministerios y servicios den cumplimiento a la precitada normativa, deberán sujetarse durante el año 2022 a tales instrucciones.

Ahora bien, de lo expresado en dichas instrucciones, es posible colegir que el procedimiento de traspaso a la contrata regulado en la indicada preceptiva se va a generar el año 2022, dado que las distintas acciones para concretarlo pasan, entre otras, por: a) determinar los criterios de priorización del personal a honorarios que pasará a la contrata; b) solicitar a la DIPRES la respectiva modificación de la dotación de personal; c) que esta realice la evaluación de tales solicitudes a fin de determinar su procedencia; d) que la DIPRES defina e informe al servicio los cupos asignados para el traspaso de honorarios a la contrata; e) la asignación, mediante el pertinente ofrecimiento, de los cupos autorizados por la DIPRES; y f) la tramitación y dictación de los correspondientes decretos de modificación presupuestaria.

Como puede advertirse, es posible que el procedimiento de traspaso a la contrata haya tomado un tiempo considerable, lo que a muchos servicios no les permitió materializar el traspaso durante el año 2022, dado que en esa anualidad solamente se alcanzó a determinar la cantidad de servidores que van a ser objeto de este -como habría sucedido con el FOSIS-. Ello implicó que todas las gestiones realizadas el 2022 solo sirvieron para concretar el traspaso el año 2023, habiéndose considerado en la formulación presupuestaria para esta última anualidad los cupos a contrata que se determinaron previamente y, por ende, será el 2023 el año en el que se va a materializar el aludido traspaso, lo que no resulta objetable. 

3. Acerca de la posibilidad de que los contratados a honorarios, en los Programas de Habitabilidad y Autoconsumo de ese servicio, sean traspasados a la contrata en virtud de la ley N° 21.405

Como cuestión previa, debe señalarse que de acuerdo a los antecedentes aportados por la señora Antimán Cayumán y lo dispuesto en la ley N° 21.395, de Presupuestos para el Sector Público correspondiente al año 2022, esta Entidad de Control entiende que la consulta de este apartado se refiere a los programas de Habitabilidad Chile Solidario y de Apoyo a Familias para el Autoconsumo.

Precisado lo anterior, cabe destacar que la glosa 14, asociada a las asignaciones 21.01.05.24.03.335 y 21.01.05.24.03.344, del presupuesto de la Subsecretaría de Servicios Sociales, Ingreso Ético Familiar y Sistema Chile Solidario, previsto en la citada ley N° 21.395, no establece ningún cupo máximo de personas a ser contratadas bajo la calidad de honorarios en relación con esos programas.

Ahora bien, considerando que el proceso de traspaso en comento resulta procedente únicamente en aquellos casos en que la ley de presupuestos consigna el número máximo de personas que pueden ser contratadas a honorarios con cargo a los recursos de que se trate, lo que no sucede en la especie, es menester concluir que no resulta posible considerar en los traspasos de la calidad de honorario a la contrata regulados por la ley N° 21.405, a los servidores cuyos honorarios son financiados con cargo a los citados programas de Habitabilidad Chile Solidario y de Apoyo a Familias para el Autoconsumo.

4. Acerca de la posibilidad de retractarse en caso de haber aceptado el traspaso a la contrata previsto en la ley N° 21.405

A este respecto, cabe señalar que del Portal de Transparencia Activa del FOSIS, de los registros de esta Entidad de Control y de otros antecedentes tenidos a la vista, consta que el señor Del Fierro Larenas -quien consulta sobre su situación personal en la materia-, no ha sido designado a contrata en ese servicio para el año 2023, y que su contratación a honorarios fue renovada por el FOSIS para esta anualidad, de lo que es dable concluir que la situación consultada se encuentra solucionada, por lo que no se requiere un pronunciamiento de este Ente Contralor en este aspecto.

5. Sobre la inclusión del incremento por desempeño institucional y la exclusión del incremento por desempeño colectivo en el cálculo de la renta bruta que percibirían los contratados a honorarios una vez traspasados a la contrata, en el caso de la asignación de modernización 

Como cuestión previa, cabe anotar que el artículo 1° de la ley N° 19.553 concede una asignación de modernización a los empleados a contrata de las entidades que señala - entre las cuales se encuentra el FOSIS-, la que se entera en cuatro cuotas, en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año. Según dispone su artículo 3°, está constituida por un componente base -que se paga a todo evento, como se expresó en el dictamen N° 13.706, de 2018, de este origen-, un incremento por desempeño institucional y uno por desempeño colectivo.

Enseguida, el artículo 7° de la misma ley dispone que el incremento por desempeño colectivo será concedido a los funcionarios que se desempeñen en equipos, unidades o áreas de trabajo, en relación con el grado de cumplimiento de las metas anuales fijadas para cada una de ellas.

Al respecto, conviene recordar que mediante la aludida Circular N° 8, de 2022, se indicó que un ejemplo de remuneración que no formará parte de la asimilación a un grado que se realizará en el traspaso es el incremento colectivo de la ley N° 19.553, al que, conforme a los requisitos exigidos por la normativa vigente, el funcionario no tiene derecho durante el año en que se efectuó la contratación.

Puntualizado lo anterior, debe manifestarse, en armonía con lo indicado en el dictamen N° 13.706, de 2018, que la asignación de modernización tiene la calidad de remuneración permanente, por lo que no resulta reprochable que aquella haya sido considerada por el Ministerio de Hacienda como parte integrante de la renta bruta que percibirían los prestadores a honorarios al cambiar su calidad jurídica a la contrata.

Lo anterior, con la excepción del incremento colectivo, toda vez que, según se desprende del citado artículo 7° y de lo expuesto en el referido dictamen, dado que el funcionario no formó parte de un equipo, unidad o área de trabajo que haya logrado las metas anuales, no tendrá derecho a percibir dicho componente.

De este modo, resultó procedente que el Ministerio de Hacienda incluyera, en la forma de cálculo de la aludida renta bruta, el componente base y el incremento por desempeño institucional -indicados como bonos base y de gestión institucional en las cartas de propuesta de traspaso a la contrata, tenidas a la vista-, excluyendo el incremento por desempeño colectivo, considerando que los servidores que se traspasarán no participaron de aquellos equipos en el año de cumplimiento de las metas correspondientes en el servicio.

Finalmente, resulta necesario recordar a la DIPRES que, de conformidad con lo prescrito por el artículo 9° de la ley N° 10.336, se encuentra en el imperativo de emitir en tiempo y forma los informes que le sean requeridos por esta Entidad de Fiscalización, en el contexto de la tramitación de un pronunciamiento jurídico.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República