Dictamen N° E316716

Texto del dictamen

Nº E316716             Fecha: 28-II-2023

I. Antecedentes.

La Municipalidad de Coquimbo solicita un pronunciamiento por el que se determine la calidad jurídica de los terrenos que se habrían cedido conforme al artículo 140 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -contenida en el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, ubicados en los sectores de La Puntilla, La Higuera y La Ladera, todos de esa comuna, en orden a si pueden considerarse como bienes nacionales de uso público o municipales.

Lo anterior, ya que, a la época de su subdivisión y posteriores traspasos, no se efectuaron las urbanizaciones respectivas, siendo incierta, actualmente, la propiedad de los caminos y la facultad de dicha entidad edilicia para ejecutar las obras pendientes, administrar y realizar mantenciones en esos espacios urbanos.

Consultadas sobre la materia, informaron las Secretarías Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo y de Bienes Nacionales, ambas de la Región de Coquimbo.

II. Fundamentos jurídicos.

El artículo 70 de la LGUC, aplicable a la situación en estudio, preveía que “En toda urbanización de terrenos, se destinarán gratuitamente a circulación, áreas verdes y equipamiento las superficies que señale la Ordenanza General. En estas superficies quedarán incluidas las correspondientes áreas verdes de uso público, ensanches y apertura de calles, que se contemplaren en el Plan Regulador”.

Añadían sus artículos 134 y 135, en lo pertinente, que las obras de urbanización -pavimento de calles y pasajes, instalaciones sanitarias y energéticas, con sus obras de alimentación y desagües, y obras de defensa y de servicio del terreno-, debían ser ejecutadas por el propietario del sitio, a su costa, y que una vez terminados esos trabajos, se solicitaría su recepción al Director de Obras Municipales (DOM), luego de la cual se considerarían, por este solo hecho, incorporadas al dominio nacional de uso público todas las calles, avenidas, plazas y espacios públicos que existieren en la nueva zona urbanizada.

Enseguida, el artículo 136 de ese texto normativo -que no ha sufrido modificaciones-, indica, en lo que interesa, que mientras en un loteo o subdivisión predial no se hubieren ejecutado todos los trabajos de urbanización que se exigen no será lícito al propietario, loteador o urbanizador de los terrenos correspondientes, en general, celebrar actos o contratos que tengan por finalidad última o inmediata la transferencia del dominio de los mismos. Ello, a menos que se hubiere extendido un “certificado de urbanización, previo otorgamiento de las garantías que señala el artículo 129°, por el monto total de las obras de urbanización pendientes”.

En tanto, su artículo 138 especifica las sanciones aplicables en caso de realizarse cualquiera clase de dichas actuaciones y su artículo 139 singulariza las reparticiones públicas que se encuentran obligadas a ejercer las acciones penales pertinentes.

A continuación, su artículo 140 disponía que la DOM “podrá́, excepcionalmente y sólo en las zonas urbanas, autorizar la subdivisión y enajenación de terrenos en lotes de dos hectáreas cada uno, a lo menos, frente a calles existentes, sin cumplir con las exigencias de urbanización establecidas en este párrafo, siempre que el propietario ceda gratuitamente los espacios de uso público contemplados en los planes reguladores o planos seccionales y sus ordenanzas. Será necesario, sin embargo, que el adquirente del respectivo lote rinda garantía de urbanización por la parte del lote que adquiere, en la forma prevista en el artículo 129°”.

Luego, establece que “En el plano de subdivisión que se aprobare, se dejará expresa constancia de que cada lote resultante sólo podrá́ enajenarse a una persona, natural o jurídica” y que “El Conservador de Bienes Raíces respectivo no inscribirá́ los títulos que no cumplan con las exigencias precedentes, en estos casos”.

Finalmente, precisa que “En el evento de que, en cualquiera de dichos lotes, se efectuare posteriormente algunos de los actos señalados en el artículo 136°, habiendo caducado las garantías correspondientes o sin cumplir con los requisitos que prescribe este párrafo, el propietario del respectivo lote, o su representante legal si fuere una persona jurídica, será sancionado con las penas que establece el artículo 139º” -referencia que debe entenderse hecha a su artículo 138-.

De lo expuesto, se aprecia que la urbanización es un procedimiento reglado, de carácter obligatorio y cuyas disposiciones determinan específicamente las circunstancias o supuestos bajo los cuales será procedente la ejecución de las obras que comprende y las consecuencias que trae consigo su recepción (aplica dictamen E219182, de 2022, de este origen).

A su turno, que el mencionado artículo 140 de la LGUC permite diferir el cumplimiento de las exigencias de urbanización, en los casos y bajo las condiciones que anota, siempre que se garantice su ejecución por el adquirente del lote de que se trate.

Por su parte, según el artículo 4º de ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, estas, en el ámbito de su territorio podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas, entre otras, con la salud pública y la protección del medio ambiente; la seguridad pública; la urbanización y la vialidad urbana y rural; y, la realización de actividades de interés común en el ámbito local.

Para ello, conforme a su artículo 5º, cuentan con la atribución de administrar los bienes municipales y nacionales de uso público existentes en la comuna, salvo que la administración competa a otro órgano.

Al respecto, los dictámenes N°s. 55.601, de 2014, y 12.554, de 2015, de esta Entidad de Control, precisan que los municipios pueden llevar a cabo, en el ámbito de su territorio y con cargo a sus recursos presupuestarios, actividades relacionadas con sus funciones propias.

III. Análisis y conclusión.

De los antecedentes tenidos a la vista, se desprende que el 5 de julio 1990, la DOM de Coquimbo aprobó una subdivisión de terrenos, de propiedad de la Comunidad de La Herradura, apuntando en los planos asociados -denominados “COMUNIDAD DE LA HERRADURA LOTEO”-, que se acogía al artículo 140 de la LGUC.

Luego, en esos instrumentos se formula una serie de observaciones, consignando sus notas 1 y 2, en lo pertinente, que “Las áreas verdes y calles, al momento de ser aprobado este proyecto, pasan a ser de uso público” y que “Las áreas destinadas a equipamiento comunitario se ceden a la I. Municipalidad de Coquimbo, lo que se legalizará por escritura pública”, encontrándose tales zonas y espacios demarcados.

A su vez, de lo advertido en terreno por la Contraloría Regional de Coquimbo, aparece que dichos sitios están en parte poblados y con obras parciales de urbanización correspondientes a agua potable y alumbrado, así como tramos de calles asfaltados, pavimentados y otros de tierra. 

Ahora bien, de lo expresado por el municipio en su presentación y de los informes recabados, se desprende que en el caso en análisis se aprobó la subdivisión en comento sin que su titular cumpliera con las respectivas obras de urbanización y sin haberse exigido la garantía de su ejecución.

En ese contexto, no se acompañan documentos que permitan sostener que los terrenos de que se trata hubiesen sido, con motivo del reseñado proceso, objeto de alguna clase de recepción por parte de la DOM, así como tampoco que hubiese operado otro mecanismo por el cual se hayan incorporado al dominio nacional de uso público o al municipal (aplica dictámenes Nº 32.891, de 2015, y E76654, de 2021, de esta Contraloría General).

Conforme a ello, es dable colegir que los sitios por los que se consulta se mantuvieron en el patrimonio de su propietario, no obstante haberse consignado en los aludidos planos como superficie cedida (aplica criterio contenido en los dictámenes Nºs. 30.311, de 2013, y 5.854, de 2015, de esta Entidad de Fiscalización).

De este modo, primeramente, y atendidas las irregularidades señaladas, ese municipio debe instar por la ejecución de las obras de urbanización pendientes, y así obtener la recepción definitiva de las mismas -aplica dictamen Nº 8.877, de 2017, de este origen-, o por la aplicación de la ley N° 20.234, que Establece un Procedimiento de Saneamiento y Regularización de Loteos, en la medida que los supuestos que la hacen procedente correspondan, sea en todo o parte de los terrenos en cuestión.

En segundo término, si bien, como regla general, las entidades edilicias carecen de facultades para realizar obras o efectuar inversiones, con cargo a sus presupuestos, en terrenos o bienes de particulares -ya que ello implicaría utilizar fondos públicos en beneficio de intereses privados-, de forma excepcional se ha reconocido la posibilidad de que destinen recursos con los objetos enunciados. Lo anterior, siempre que sea necesario para el cumplimiento de sus finalidades y se resguarden los intereses municipales comprometidos (aplica dictámenes N°s. 34.727, de 2003, y 81.906, de 2013, de esta Contraloría General).

En tales circunstancias, corresponde que se pondere si las obras que se pretende llevar a cabo en el sector de que se trata tienen por fin atender problemas urgentes y efectivos de salubridad, ambientales, de seguridad pública o de vialidad -lo que redundará, en definitiva, en el cumplimiento del rol municipal, de satisfacer las necesidades de la comunidad local-, y, además, que se prevea la real protección del patrimonio público, por ejemplo, a través de su incorporación como bienes nacionales de uso público, en virtud de las regularizaciones pertinentes (aplica criterio del dictamen Nº 58.549, de 2009, de este Ente de Control).

Igualmente, se debe precaver que dichas medidas en modo alguno signifiquen la consolidación de situaciones irregulares como la existente, de manera que la implementación de las mismas debe necesariamente considerar el contexto jurídico y de hecho en que se realizan.

En este orden, lo expuesto en este pronunciamiento no puede significar que se dejen de aplicar las normas sobre urbanismo y construcciones, por lo que, al constatarse infracciones a esa preceptiva, se deben perseguir las responsabilidades administrativas que correspondan y efectuar las denuncias a que procedan ante los Tribunales de Justicia (aplica dictamen Nº 45.541, de 2006, de esta Contraloría General).

Teniendo presente lo consignado, tanto el municipio como la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, ambos de Coquimbo, en el ámbito de sus respectivas competencias, tendrán que coordinar su actuar para que se regularice la situación reseñada, en los términos que sean pertinentes de acuerdo con el ordenamiento jurídico.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República