Dictamen N° 69

Texto del dictamen

N° D69                       Fecha: 19-02-2026

I.	Antecedentes

La Municipalidad de San José de Maipo y el comité de vivienda “El Progreso de San Gabriel de San José de Maipo” efectúan diversas consultas relacionadas con la autorización requerida en el inciso tercero del artículo 8° del decreto ley N° 2.695, de 1979, que fija normas para regularizar la posesión de la pequeña propiedad raíz y para la constitución del dominio sobre ella, a fin de que pueda operar ese procedimiento respecto del inmueble municipal que indican.

II.	Sobre la aplicación del decreto con fuerza de ley N° 789, de 1978, a la autorización del inciso tercero del artículo 8° del decreto ley N° 2.695, de 1979

A.	Fundamento jurídico

El artículo 1° del decreto ley N° 2.695, de 1979, dispone que corresponde al Ministerio de Bienes Nacionales, conforme al procedimiento que establece aquel texto legal, reconocer a las personas que reúnan las condiciones que enuncia, la calidad de poseedor regular de los bienes raíces rurales o urbanos a los que alude, a fin de que queden habilitadas para adquirir su dominio por prescripción.

Luego, los incisos primero y segundo de su artículo 8° indican los inmuebles a los cuales no se aplica el procedimiento de regularización en análisis, entre los que se mencionan los de dominio municipal.

Enseguida, el inciso tercero del citado artículo establece que “el Ministerio de Bienes Nacionales, mediante resolución fundada, podrá aplicar el procedimiento de regularización establecido en este decreto ley, respecto de los inmuebles de propiedad de las municipalidades”. Agrega que, para tales efectos, dicha secretaría de Estado “deberá contar con la autorización previa y expresa de los representantes legales de las instituciones propietarias de los inmuebles de que se trata, y se regirán en todo lo demás por las disposiciones generales de este cuerpo legal, y las demás normas que les sean aplicables”.

Por su parte, el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 789, de 1978, señala que la adquisición y disposición de los bienes de los municipios se sujetarán a la normativa que en ella se establece y a las normas contenidas en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Finalmente, el inciso segundo del artículo 16 del aludido decreto con fuerza de ley establece que “En casos calificados y previo decreto supremo dictado a través del Ministerio del Interior, el que deberá ser suscrito, además, por el Ministro de Tierras y Colonización, se podrá transferir a título gratuito bienes municipales a organizaciones estatales o a instituciones de utilidad pública o de beneficencia de la comuna, a personas jurídicas de derecho público o privado que no persigan fines de lucro, y a personas naturales chilenas, siempre que, por sus antecedentes socio-económicos, se justifique”.

B.	Análisis y conclusión

Al respecto, cabe señalar que el decreto ley N° 2.695, de 1979, contempla un sistema excepcional de regularización, que ampara la situación de quienes teniendo la posesión material de una pequeña propiedad raíz que carecen de títulos o los tienen imperfectos, estableciendo al efecto un procedimiento administrativo mediante el cual, concurriendo las exigencias que indica ese texto legal, se les reconozca la calidad de poseedores regulares de dichos bienes a fin de que queden habilitados para adquirir su dominio por prescripción.

Por su parte, la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, contenida en el dictamen N° 43.441, de 2014, ha precisado que el inciso segundo del artículo 16 del decreto con fuerza de ley N° 789, de 1978, constituye la regla general en materia de enajenación a título gratuito de bienes municipales.

En este contexto, es necesario tener presente que si el legislador establece una norma especial relativa a un determinado tema, como acontece con el sistema excepcional de regularización respecto de un inmueble municipal, lo que corresponde es hacerla prevalecer, dado que ella supone un estudio específico sobre la temática que rige, resultando lógica su primacía. Tal principio se encuentra reconocido por el Código Civil en sus artículos 4° y 13 (aplica dictamen N° 3.440, de 2003).

Por lo mismo, el inciso tercero del artículo 8° del decreto ley N° 2.695, de 1979, constituye una excepción a la normativa general en materia de enajenación a título gratuito de bienes municipales, regulada por el decreto con fuerza de ley N° 789, de 1978.

En mérito de lo expuesto, debe concluirse que no resultan aplicables los requisitos del artículo 16 del citado decreto con fuerza de ley, a la autorización del inciso tercero del artículo 8° del decreto ley N° 2.695, de 1979.

III.	Sobre la motivación del acto que otorga la autorización del inciso tercero del artículo 8° del decreto ley N° 2.695 y la eventual responsabilidad administrativa de las autoridades municipales

A.	Fundamento jurídico

El artículo único de la ley N° 21.737, publicada en el Diario Oficial el 21 de abril de 2025, dispone una modificación del artículo 1° del decreto ley N° 2.695, respecto del monto del avalúo fiscal para el pago del impuesto territorial de predios urbanos y rurales, que permite acceder al procedimiento de regularización que dicho cuerpo legal regula.

Por su parte, el dictamen N° E516615, de 2024, precisa que, a partir de los artículos 11 y 41 de la ley N° 19.880 y de lo expresado en los dictámenes N°s. 59.892, de 2015 y 1.235, de 2021, el principio de juridicidad conlleva la exigencia de que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional y no obedezcan a un mero capricho de la autoridad, pues en tal caso resultarían arbitrarios y, por ende, ilegítimos.

Enseguida, cabe indicar que el dictamen N° 92.889, de 2014, expresa que los pronunciamientos de esta Contraloría General constituyen su jurisprudencia administrativa, la cual es obligatoria y vinculante para los órganos de la Administración del Estado, por lo que su inobservancia por parte de esos organismos significa la infracción de los deberes funcionarios de los servidores involucrados.

Por otra parte, debe recordarse que los órganos del Estado y sus funcionarios deben someter su actuar a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, encontrándose sujetos a los principios de juridicidad y probidad, que les imponen cumplir honesta, fiel y esmeradamente, dentro de sus competencias, las tareas propias de sus funciones. Lo anterior, a fin de atender en forma eficiente las necesidades públicas a su cargo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 6º, 7º y 8° de la Carta Fundamental y 2º, 3º, 5º, 7º y 13 de la ley Nº 18.575.

Finalmente, de conformidad con lo precisado, entre otros, en el dictamen N° 72.131, de 2014, la máxima autoridad comunal se encuentra obligada a resguardar el patrimonio municipal y a respetar el principio de probidad administrativa que, en lo pertinente, se expresa en la eficiente e idónea administración de los medios públicos, y en la integridad ética y profesional del manejo de los recursos que se gestionan, según lo dispuesto en los artículos 3°, inciso segundo, 5°, inciso primero, y 52 y 53 de la ley N° 18.575.

B.	Análisis y conclusión

Sobre la motivación y fundamentos que debe considerar la municipalidad para proceder con la autorización del inciso tercero del artículo 8° del decreto ley N° 2.695, del análisis de la historia fidedigna de la ley N° 21.737, que lo modifica, se constata que su objeto fue responder a la necesidad de regularizar títulos de dominio de familias vulnerables.

Luego, se agrega que el objetivo de la modificación legislativa es garantizar que personas y familias vulnerables con predios pequeños puedan acceder al sistema excepcional de regularización del decreto ley N° 2.695, evitando que se vean afectadas por la plusvalía de los predios que ocupan.

Por su parte, los recurrentes expresan que la ocupación por la que consultan tiene su origen en una solución de emergencia habitacional autorizada por la Municipalidad de San José de Maipo, la cual se ha mantenido por 40 años.

En virtud de lo anterior, al momento de motivar y fundamentar su decisión sobre la autorización del inciso tercero del artículo 8° del decreto ley N° 2.695, la municipalidad debe tener en consideración una evaluación de la situación de vulnerabilidad socioeconómica de los solicitantes, conforme a la finalidad perseguida por el legislador y a los antecedentes de hecho del caso en examen.

Además, deberá considerar que la administración de los bienes municipales es una de las atribuciones esenciales de las entidades edilicias para el cumplimiento de sus funciones y que corresponde especialmente al alcalde ejercerla.

Por lo mismo, la administración de un bien municipal importa la gestión normal y corriente de este, tendiente a conservarlo, valorizarlo, explotarlo y hacerlo fructificar conforme a su naturaleza, por lo que se trata de una obligación que conlleva su custodia e impone no solo el deber de preservarlo, sino también el de emplearlo o ejecutarlo acorde con aquella (aplica dictámenes N°s. 45.836, de 2003, 63.012, de 2011 y 1.405, de 2014).

En este contexto, dado que los municipios deben velar por la eficaz e idónea administración de los medios públicos, resulta indispensable que tales entidades, en el ejercicio de sus funciones, adopten las medidas tendientes a evitar eventuales perjuicios en el patrimonio municipal (aplica dictamen N° E542217, de 2024).

Asimismo, deberá tener presente el dictamen N° 51.200, de 2015, que concluyó que no procede que un municipio otorgue la autorización del inciso tercero del artículo 8° de decreto ley N° 2.695, cuando un interesado no cumple alguno de los requisitos previstos en esa normativa, para que pueda operar el mecanismo de regularización de la pequeña propiedad raíz.

Enseguida, también deberá atender a los dictámenes N°s 42.084, de 2017 y E472530, de 2024, que indican que el reseñado decreto ley N° 2.695 no constituye una vía excepcional que tenga por finalidad amparar situaciones que vulneren la normativa de planificación territorial que regula una determinada área de terreno, ni establece un procedimiento de saneamiento y regularización de loteos.

Por lo anterior, es un deber legal de la autoridad municipal cautelar, al momento de ponderar la decisión sobre el otorgamiento de la autorización del artículo 8° del decreto ley N° 2.695, que el destino del predio en cuestión cumpla con la normativa urbanística aplicable al caso, según lo regulado en el instrumento de planificación territorial correspondiente para esa zona.

Así, solo en la medida que las actuaciones de las autoridades municipales se enmarquen en el marco normativo y jurisprudencial reseñado, no corresponderá formular algún reproche al respecto.

IV.	En lo referente al deber de requerir acuerdo del concejo municipal para proceder con la autorización en examen

A.	Fundamento jurídico

Mediante el artículo 3° de la ley N° 19.858, que modifica normas sobre regularización de la posesión y ocupación sobre inmuebles, se introduce al artículo 8° del decreto ley N° 2.695, de 1979, la facultad del Ministerio de Bienes Nacionales de aplicar el procedimiento de regularización establecido en ese decreto ley, respecto de los inmuebles de propiedad de las municipalidades y de servicios públicos descentralizados, requiriendo contar con la autorización previa y expresa de los representantes legales de las instituciones propietarias de los inmuebles de que se trata.

Por su parte, el artículo 65, letra f), de la ley N° 18.695, establece que el alcalde requerirá el acuerdo del concejo para traspasar a cualquier título, el dominio o mera tenencia de bienes inmuebles municipales.

B.	Análisis y conclusión

De la historia de la ley N° 19.958, se advierte que el legislador tuvo como finalidad ampliar los terrenos susceptibles de regularización, incluyendo los bienes inmuebles municipales -mediante la introducción del inciso tercero del artículo 8°-, en cuyo caso debe contarse con el consentimiento previo y expreso de las entidades edilicias.

Puntualizado lo anterior, se debe expresar que la autorización del inciso tercero del artículo 8° del decreto ley N° 2.695, corresponde a una decisión formal de una municipalidad, en la cual expresa su voluntad de aceptar el inicio del procedimiento de regularización de la posesión de un inmueble municipal, el cual tiene por finalidad que su solicitante adquiera por prescripción adquisitiva el dominio del inmueble, transcurrido el plazo de 2 años contado desde la fecha de la inscripción del acto que le reconoce la posesión.

Luego, es menester constatar que, una vez que el municipio dicte la autorización en examen, la tenencia del bien inmueble queda sujeta al resultado del procedimiento de regularización realizado por el Ministerio de Bienes Nacionales y a las acciones del solicitante de la regularización.

Por su parte, la ley N° 18.695 establece que el traspaso de la mera tenencia de un inmueble municipal, a cualquier título, requiere acuerdo del concejo.

En este contexto, una interpretación sistemática y finalista del inciso tercero del artículo 8° del decreto ley N° 2.695, de 1979, permite sostener que esa autorización se enmarca dentro de los casos regulados por el citado artículo 65, letra f), de la ley N° 18.695, al ser un acto que conlleva el traspaso de la mera tenencia de inmueble municipal, sujeto a la condición del resultado del procedimiento del decreto ley N° 2.695.

En consecuencia, en mérito de lo expuesto, el alcalde de la Municipalidad de San José de Maipo deberá requerir el acuerdo del concejo municipal para el otorgamiento de la autorización del inciso tercero del artículo 8° del decreto ley N° 2.695, de 1979.

Saluda atentamente a Ud.,


VICTOR HUGO MERINO ROJAS
Contralor General de la República (S)