Dictamen N° E311066

Texto del dictamen

 Nº E311066           Fecha: 13-II-2023

I.	Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Daniel Baltera Zuloaga, quien impugna los lineamientos impartidos, en octubre de 2021, por el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), para la exportación de cerezas a China, en lo referente al control del Prunus necrotic ringspot virus (PNRSV). Alega que aquellos endosarían a los productores y exportadores de esa fruta el deber de fiscalización que compete a dicho servicio de acuerdo con la normativa fitosanitaria pertinente; que obedecerían a una mala negociación por parte de este último; que no se contó con la participación de los actores afectados; y, que perjudicarían a toda la industria que produce y exporta cerezas, exponiéndola a bloqueos del mercado chino.

Requerido su informe, tanto el Ministerio de Agricultura (MINAGRI) como el SAG señalaron que producto de que China efectuara detecciones de PNRSV y Plum Pox Virus (PPV) en envíos de cerezas procedentes de Chile, ese país notificó de incumplimientos en materia fitosanitaria, en conformidad a la Norma Internacional de Medidas Fitosanitarias (NIMF) N° 13, sobre Directrices para la Notificación del Incumplimiento y Acción de Emergencia, y manifestó la necesidad de realizar ajustes a las plagas cuarentenarias y a los requisitos fitosanitarios establecidos en el Protocolo de Requisitos Fitosanitarios para la Exportación de Cerezas desde Chile a China.

En este contexto, de acuerdo con lo expuesto por el SAG, se conformó una mesa de trabajo público-privada integrada por representantes del MINAGRI y del sector productor y exportador de cerezas chilenas, en la que se evaluaron alternativas viables que pudieran darle seguridad a China para no afectar el comercio. Asimismo, el informe detalla que a través de una extensa negociación bilateral en la que intervinieron las respectivas embajadas, se lograron morigerar las medidas exigidas por China de modo que produjeran un menor efecto en la industria nacional, evitándose con ello un cierre definitivo del mercado chino.

A su turno, el Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREL) señaló que a su Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales le ha correspondido el seguimiento y colaboración con el MINAGRI, el SAG y la Dirección General de Promoción de Exportaciones de la medida implementada por China, en cuanto a su impacto en las exportaciones chilenas, en particular la de las cerezas; como, asimismo, llevar a cabo gestiones diplomáticas en relación con la materia, a través de las respectivas embajadas.

II.	Fundamento jurídico

1.	Regulación fitosanitaria internacional aplicable a la exportación de cerezas a China

En primer término, cabe señalar que el decreto N° 144, de 2007, del MINREL, promulgó el texto revisado de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria, adoptada por la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación con el propósito de prevenir la diseminación e introducción de plagas de plantas y productos vegetales y de promover medidas apropiadas para combatirlas. Según su artículo X, párrafo 4, las partes tienen el deber de tener en cuenta las normas internacionales que se aprueben en relación con la materia.

Entre estas últimas normas se encuentra la NIMF N° 13, que establece las acciones que han de adoptar los países ante la notificación de incumplimientos de requisitos fitosanitarios, en atención a la cooperación que les corresponde en conformidad al artículo VIII, párrafo 1, de la mencionada convención.

En particular, en lo que atañe a la exportación de cerezas a China, con fecha 23 de octubre de 2001, Chile suscribió el Acuerdo de Cooperación Fitosanitaria con ese país -promulgado mediante el decreto N° 3, de 2002, del MINREL-, con el objeto de prevenir la introducción y diseminación de plagas de un país al otro, proteger la producción de plantas y recursos vegetales en ambos países y promover el desarrollo de las relaciones económicas y comerciales.

El artículo II, párrafo 1, de dicho acuerdo, establece que “Las Partes Contratantes se comprometen a apoyar, llevar a cabo y desarrollar la cooperación fitosanitaria bilateral”. Su artículo III agrega que “Las Autoridades Competentes de las Partes Contratantes tomarán todas las medidas necesarias para impedir la introducción de cualquier tipo de plaga reglamentada desde el territorio de una Parte al territorio de la otra”.

A su turno, a nivel interinstitucional, la Administración General de Supervisión de Calidad, Inspección y Cuarentena de la República Popular China y el MINAGRI suscribieron, en el 2007, el Protocolo de Requisitos Fitosanitarios para la Exportación de Cerezas desde Chile a China, cuyos artículos 1° y 4° estipulan que las cerezas frescas que se exporten de Chile a China cumplirán con la normativa fitosanitaria pertinente y estarán libres de las plagas cuarentenarias de importancia para China -enumeradas en su anexo N°1-, y que el SAG será la institución garante de aquello. Su artículo 11 precisa que el listado de plagas cuarentenarias relevantes puede ser ajustada y que cada parte puede dar aviso de modificación o término con la antelación que indica.

Como puede advertirse, la exportación de cerezas desde Chile a China debe supeditarse a las respectivas normas fitosanitarias y a los acuerdos específicos que se celebren, los que consideran medidas para impedir el ingreso de un país al otro de determinadas plagas. Asimismo, cabe anotar que los acuerdos internacionales se encuentran sujetos a eventuales modificaciones y a las correspondientes negociaciones entre las partes.

2.	Normativa que habilita al Servicio Agrícola y Ganadero para actuar en relación con la materia

De conformidad con el artículo 2° de la ley N° 18.755, que Establece Normas sobre el Servicio Agrícola y Ganadero, el SAG “tendrá por objeto contribuir al desarrollo silvoagropecuario del país, mediante la protección, mantención e incremento de la salud animal y vegetal; la protección y conservación de los recursos naturales renovables que inciden en el ámbito de la producción agropecuaria del país y el control de insumos y productos agropecuarios sujetos a regulación en normas legales y reglamentarias”.

Respecto a las facultades del SAG referidas al control fitosanitario, la letra a) del artículo 3° de la precitada ley establece que a ese servicio le corresponde aplicar y fiscalizar el cumplimiento de la normativa sobre prevención, control y erradicación de plagas de los vegetales. Además, le compete determinar las medidas que deben adoptar los interesados para prevenir, controlar, combatir y erradicar las plagas de control obligatorio, ejecutando directa o indirectamente acciones destinadas al cumplimiento de las mismas, según lo preceptuado en las letras d) y e) de dicho artículo.

Es menester hacer presente que las medidas de control fitosanitario que disponga el SAG en virtud de la ley N° 18.755 son de cumplimiento obligatorio para los afectados y de cargo de estos, sin perjuicio de las facultades que puede ejercer directamente el servicio con auxilio de la fuerza pública si fuera necesario, en los términos previstos en el artículo 5° de esa ley.

En cuanto al orden internacional, el artículo 3°, letra f), del aludido texto legal, le atribuye al SAG la potestad de mantener relaciones con organismos internacionales en aquellas materias a que se refiere la ley N° 18.755, agregando que “velará por el cumplimiento de las convenciones internacionales suscritas por Chile en materias de competencia del Servicio, y ejercerá la calidad de autoridad administrativa científica o de contraparte técnica de tales convenciones”. En tanto, la letra i) del citado artículo le confiere la facultad de propender a la eliminación de trabas sanitarias que impongan los países o mercados externos para la comercialización de los productos silvoagropecuarios chilenos, cuando aquellas afecten al interés nacional.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que con arreglo a lo dispuesto en los artículos 27 y 28 de la ley N° 21.080, a la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales le compete intervenir en la negociación de los tratados y convenios internacionales en materia de relaciones económicas internacionales que Chile suscriba o haya suscrito.

De la normativa expuesta aparece que el SAG se encuentra habilitado para adoptar medidas destinadas a la erradicación de plagas en vegetales, como asimismo para intervenir en negociaciones internacionales vinculadas con la exportación de frutas.

III.	Análisis y conclusión

De los antecedentes tenidos a la vista se desprende que las autoridades de China requirieron la implementación de medidas de control fitosanitario, con el fin de evitar el ingreso tanto del PNRSV como del PPV al territorio chino.

En este contexto, con fecha 18 de octubre de 2021, el SAG impartió los “Lineamientos para la Exportación de Cerezas Frescas a China” documento que contiene los requisitos que deben cumplir los huertos, packing y frigoríficos para la exportación de cerezas frescas a ese país. Este instrumento, en armonía con las normas sobre cooperación fitosanitaria internacional reseñadas y las potestades que le cabe ejercer al servicio en esta materia de acuerdo con las reglas citadas, establece medidas generales y especiales para el control de plagas, en particular, de los PNRSV y PPV.

Al respecto, y en el marco de la denuncia formulada por el recurrente, debe anotarse que los lineamientos cuestionados especifican que es responsabilidad del sector productor-exportador la correcta realización de las actividades mencionadas en dicho instrumento, con el fin de evitar la presencia de virus y plagas que indica y mantener disponible el mercado de China. Lo anterior, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 5° de la ley N° 18.755, por cuanto dicha norma preceptúa que las medidas fitosanitarias serán de cumplimiento obligatorio para los afectados y de carga de estos.

Ahora bien, es del caso hacer presente que el numeral 5.2 de los lineamientos impugnados dispone las medidas de inspección que le caben al SAG, tales como verificar los resultados de análisis de virus y los registros de monitoreo de residuos y plagas. A su turno, el numeral 5.9 previene que si el SAG durante una inspección detecta alguna plaga cuarentenaria para China, deberá investigar la situación y establecer las medidas necesarias para evitar nuevos casos.

Por consiguiente, no es posible sostener que el instrumento cuestionado le “endose” a los particulares las atribuciones que le corresponde ejercer al SAG en materia fitosanitaria, conforme con lo dispuesto en el artículo 3°, letras a), d) y e), de la ley N° 18.755, como alega el recurrente.

Finalmente, en cuanto a lo sostenido por el peticionario en relación con las negociaciones internacionales llevadas a cabo por el SAG, cabe precisar que aquellas consideraron -según los antecedentes tenidos a la vista- la participación previa de la industria nacional afectada, a través de diversas reuniones de trabajo; tuvieron lugar en el ejercicio de las atribuciones que el legislador confiere a ese servicio, con la intervención de los demás organismos de la Administración del Estado con competencia en la materia, y que no corresponde que esta Contraloría General revise el mérito de las mismas.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República