Dictamen N° E310445

Texto del dictamen

Nº E310445        Fecha: 10-II-2023

I. Antecedentes

Gendarmería de Chile se ha dirigido a esta Contraloría General para solicitar un pronunciamiento que indique las funciones que debe desarrollar la Dirección del Trabajo -en adelante también la dirección- al tenor de la ley N° 19.296, particularmente lo dispuesto por su artículo 64, en cuanto a velar por el cumplimiento de los requisitos exigidos tanto a las asociaciones de funcionarios respecto de su constitución y sus procesos eleccionarios, como a los directores para ser electos.

Lo anterior, por cuanto el Departamento de Relaciones Laborales de esa dirección, al emitir las certificaciones de vigencia de las asociaciones de funcionarios y de la composición de su directorio, no consideraría que: 1) existirían asociaciones que no contarían con el número mínimo de afiliados para su constitución y/o subsistencia; 2) existirían dirigentes que no cumplirían con los requisitos para haber sido electos, en especial, el de tener una antigüedad de seis meses como socio; y 3) en cinco de los diez gremios que existen en ese servicio, habría un número mayor de dirigentes de los permitidos por la ley, indicando ciertos casos que ejemplificarían algunas situaciones.

Requerido su informe, la Dirección del Trabajo manifestó, en síntesis:

1) Que su Dirección Regional Metropolitana Poniente envió la solicitud de disolución de la Asociación Nacional de Oficiales Profesionales de Gendarmería de Chile al 2° Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago -ingresada con el RIT M-3234-2020-, en tanto que la solicitud de disolución de la Asociación Nacional de Gendarmes de Chile fue enviada al 2° Juzgado de Letras de Talagante -ingresada con el RIT M-32-2020-, encontrándose ambas causas, a la fecha del informe, en estado de notificación.

2) Que se informó a la recurrente que en el caso de los dirigentes que a la fecha de su elección no hubieren reunido los requisitos previstos en la ley N° 19.296 para ser director, correspondía a dicho servicio solicitar a esa dirección que se declare su inhabilidad o incompatibilidad.

Además, indicó que le comunicó que sus solicitudes, respecto de los miembros de los directorios de los Consejos Provinciales de Chacabuco y Talagante, se encuentran en la etapa de formulación de la respectiva inhabilidad o incompatibilidad por esa dirección.

3) Que en caso de que alguna de las asociaciones de funcionarios constituidas en Gendarmería de Chile no hubiere ajustado el número de directores para la siguiente elección, según lo previsto en la ley N° 19.296, sería el correspondiente Tribunal Electoral Regional el facultado para conocer del asunto. Añade que todo acto eleccionario en cuya acta depositada en la respectiva Inspección del Trabajo conste la participación de un ministro de fe, es registrado sin verificar el cumplimiento de las normas estatutarias pertinentes.

II. Fundamento jurídico

El artículo 1° de la ley N° 19.296 reconoce a los trabajadores de la Administración del Estado el derecho de constituir, sin autorización previa, las asociaciones de funcionarios que estimen convenientes, con la sola condición de sujetarse a la ley y a los estatutos de las mismas.

Luego, el inciso tercero de su artículo 10 prevé que la Inspección del Trabajo podrá, dentro del plazo que fija, formular observaciones a la constitución de la asociación si faltare por cumplir algún requisito para constituirla o si los estatutos no se ajustaren a lo prescrito por esa ley.

Señala su artículo 12 que el directorio de la asociación comunicará por escrito, a la jefatura superior de la respectiva repartición, la celebración de la asamblea de constitución y la nómina del directorio, dentro de los tres días hábiles siguientes al de su celebración. Igualmente, dicha nómina deberá ser comunicada, en la forma y plazo establecidos en el inciso anterior, cada vez que se elija al directorio de la asociación.

El inciso final del artículo 17 prescribe que la alteración en el número de afiliados a una asociación no hará aumentar ni disminuir el número de directores en ejercicio. En todo caso, ese número deberá ajustarse a lo dispuesto en su inciso primero para la siguiente elección.

Su artículo 18 dispone que para ser director se requiere cumplir con los requisitos que señalaren los respectivos estatutos, los que deberán contemplar, en todo caso, los que menciona esa norma. A su vez, el inciso cuarto de su artículo 19 indica que si resultare elegido un funcionario que no cumpliere los requisitos para ser director de la asociación, será reemplazado por aquel que hubiere obtenido la más alta mayoría relativa siguiente, en conformidad a lo dispuesto en el inciso tercero.

Luego, el inciso quinto del artículo 19 establece que la inhabilidad o incompatibilidad, actual o sobreviniente, será calificada de oficio por la Dirección del Trabajo, a más tardar dentro de los noventa días siguientes a la fecha de la elección o del hecho que la originare. Agrega que, sin embargo, en cualquier tiempo podrá calificarla, a petición de parte. 

Por otro lado, el artículo 61 prevé, en lo que interesa, que la disolución de una asociación podrá ser solicitada -al juez de letras del trabajo de la jurisdicción en que la asociación tuviere su domicilio, según se desprende del artículo 62-, por la Dirección del Trabajo, en el caso de las letras c), d) y e) del primero de esos preceptos. En lo que atañe, la letra d) lo permite por haber disminuido los socios a un número inferior al requerido para la constitución de la asociación, durante un lapso de seis meses, con la excepción que contiene.

A su turno, su artículo 64 dispone que las asociaciones de funcionarios estarán sujetas a la fiscalización de la Dirección del Trabajo y deberán proporcionarle los antecedentes que les solicitare.

En tanto, su artículo 67 señala que las asociaciones de funcionarios deberán llevar un libro de registro de socios e informar anualmente el número actual de estos a la respectiva Inspección del Trabajo.

III. Análisis y conclusiones

1) Sobre la existencia de asociaciones que no contarían con el número mínimo de afiliados para su constitución.

Según el citado artículo 10, la Inspección del Trabajo puede formular observaciones a la constitución de las asociaciones si faltare por cumplir algún requisito para constituirlas, pues no obstante la autonomía en su organización y funcionamiento de la cual goza una asociación de funcionarios, todo acto que esta realice debe ajustarse a la ley y a sus propios estatutos, correspondiendo a la Dirección del Trabajo fiscalizar aquello, acorde con el criterio contenido en el dictamen N° E26303, de 2020, de este origen.

Ello implica que esa dirección debe examinar que las asociaciones reúnan los quorum de constitución previstos en el artículo 13 de la ley N° 19.296, pudiendo para tal efecto solicitarles antecedentes que den cuenta del número de funcionarios que prestan servicios en la repartición de que se trate, ejerciendo la facultad que en ese sentido le otorga el artículo 64 de dicho cuerpo legal, o bien requerirlos directamente del organismo de que se trate.

En lo que se refiere a las asociaciones en las que durante su vigencia habrían disminuido los socios a un número inferior al requerido para su constitución, es útil enfatizar que la Dirección del Trabajo puede solicitar al juez de letras del trabajo competente la disolución de estas por haberse producido dicha disminución de socios durante un lapso de seis meses, salvo que en ese periodo se modificaren los estatutos, adecuándolos a los que deben regir para una organización de inferior número, si fuere procedente, tal como se indica en la letra d) del mencionado artículo 61.

Dado que el ejercicio de la facultad en comento no se encuentra regulada, es dable colegir que esta puede ejercerse tanto a petición de parte como de oficio, esto último considerando que de acuerdo al artículo 67 de la ley N° 19.296, las asociaciones deben informar anualmente el número actual de sus socios a la respectiva Inspección del Trabajo y que, como indicó esa dirección, lleva un control de la modificación de los estatutos de aquellas, antecedentes que le permiten determinar si corresponde pedir dicha disolución o bien si ello no procede por haberse podido adecuar los pertinentes estatutos a los que deben regir para una organización de inferior número.

Acerca de lo expresado por la recurrente en relación al tiempo que tarda esa dirección en acceder a los requerimientos de disolución de asociaciones que efectúa por haber disminuido el número de los socios y en realizar la consecuente solicitud al juez de letras del trabajo, es menester indicar que esa dirección deberá procurar atender tales requerimientos de manera tal que no se dilate la respectiva solicitud a los tribunales de justicia. En especial, deberá velar que el requerimiento de disolución de la Asociación Nacional de Trabajadores de Gendarmería de Chile efectuado a esa dirección en noviembre de 2020 -el cual, a la fecha del informe emitido por esta, solo se habría derivado a su Dirección Regional Metropolitana Poniente-, sea tramitado en el más breve plazo.

2) En cuanto a que existirían dirigentes que no cumplirían con los requisitos para haber sido electos.

La aludida ley N° 19.296, especialmente su artículo 64, le entrega a la Dirección del Trabajo atribuciones y competencia respecto de las mencionadas asociaciones, por lo que corresponde a esa entidad pronunciarse sobre la calidad o condición de director de una asociación de funcionarios, en conformidad con el criterio contenido en los dictámenes Nos 39.432, de 2004; 61.881, de 2011 y 45.254, de 2013, de esta procedencia.

En ese sentido, de acuerdo con el inciso quinto del artículo 19 de la ley N° 19.296, esa dirección debe examinar el cumplimiento de los requisitos de los directores electos previstos tanto en el artículo 18 de ese texto legal como en los respectivos estatutos, dentro de los noventa días siguientes a la elección, y de proceder, declarar su inhabilidad o incompatibilidad, para lo cual, en la medida que no cuente con los antecedentes necesarios para ello, puede requerirlos a dichas asociaciones, tal como se dijo, ejerciendo la facultad que le otorga el artículo 64.

En cuanto a las inhabilidades o incompatibilidades sobrevinientes relacionadas con el cumplimiento de los aludidos requisitos, esa dirección solo deberá calificarlas de oficio en la medida que tome conocimiento -por cualquier medio- del hecho que la originare, lo que deberá corroborar con los antecedentes que pueda recabar acudiendo a la mencionada atribución.

Por otra parte, cuando el examen de los requisitos para la calificación de las inhabilidades o incompatibilidades, actuales o sobrevinientes, se realice a petición de parte, para poder pronunciarse, esa dirección deberá recabar los antecedentes del solicitante, sin perjuicio de recurrir a la precitada facultad del artículo 64.

3) Sobre las asociaciones en que habría un número mayor de dirigentes elegidos que los permitidos por la normativa.

Como cuestión previa, cabe anotar que no corresponde a la Dirección del Trabajo conocer de las reclamaciones interpuestas con motivo de las elecciones de directorio de una asociación de funcionarios, ya que esa materia es de competencia de los Tribunales Electorales Regionales, tal como han señalado los dictámenes Nos 16.605, de 2004 y 474, de 2015, de este origen, entre otros.

Luego, es útil recordar que el dictamen N° E26303, de 2020, señaló que si por cualquier circunstancia se hubiesen elegido más directores de los que determina la ley N° 19.296, estos no pueden verse amparados por el fuero gremial, sin perjuicio de que mientras fueron candidatos al directorio y hasta la fecha de realización de la respectiva elección estuvieron protegidos por tal beneficio, según lo previsto en el artículo 20 del citado texto legal.

De ello se colige que los directores elegidos en exceso no tendrán los derechos establecidos por la ley N° 19.296 en favor de quienes ocupen esos cargos en concordancia con lo prescrito en su artículo 17, lo que debe constatar la jefatura superior del respectivo servicio.

En efecto, dado que el artículo 12 de la ley N° 19.296 obliga expresamente a los directorios de las asociaciones a comunicar a dicha jefatura superior la nómina del directorio, cada vez que este sea electo, resulta posible que el servicio examine que esas agrupaciones hayan elegido un número de directores que se corresponda con la cantidad de afiliados de la entidad gremial, en la proporción definida para cada caso en su artículo 17.

En el evento de que ello no concuerde, la autoridad del pertinente servicio lo comunicará a la agrupación, a fin de que esta subsane dicha discrepancia e informe el listado de los directores elegidos que tendrán los derechos que la ley N° 19.296 les confiere, lo que resulta indispensable para que puedan reconocérseles tales prerrogativas. Lo anterior no importa emitir un parecer sobre la elección misma, ni afectar los principios de libertad y autonomía de que gozan las asociaciones de funcionarios, sino solamente constatar que el número de directores elegidos coincida con lo dispuesto en el citado artículo 17, a fin de precaver que los derechos que aquella preceptiva otorga a sus dirigentes no se extiendan a un número que exceda el permitido por la señalada ley y no se incurra en una utilización irregular de recursos públicos.

Por otro lado, en virtud del principio de coordinación, la autoridad deberá poner en conocimiento de la correspondiente Inspección Provincial del Trabajo las anotadas circunstancias, para los fines que procedan. 

Finalmente, cabe recordar que esa dirección debe ejercer sus facultades oportunamente, ya sea de oficio o a petición de parte, según corresponda, teniendo presente, además de los anotados principios, aquellos consagrados tanto constitucionalmente como en los respectivos convenios de la Organización Internacional del Trabajo, OIT.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República