Dictamen N° E287817

Texto del dictamen

N° E287817 Fecha: 15 -XII- 2022

I. Antecedentes

El Director del Parque Metropolitano de Santiago -PMS- solicita a esta Contraloría General un pronunciamiento acerca de si tiene facultades para organizar internamente dicha entidad, asignando labores específicas a su personal, con pleno respeto del marco básico fijado por ley para ese organismo.

El recurrente señala que la preceptiva que regula al PMS, que data de las décadas de los sesenta y setenta, dispone que es un servicio público con personalidad jurídica, que depende del Ministerio de Vivienda y Urbanismo -MINVU- y cuya administración corresponde al Servicio de Vivienda y Urbanización -SERVIU-, mientras no se determine su dependencia, organización y régimen definitivo, lo que hasta la actualidad no ha acontecido. Dicha administración fue delegada por el director regional metropolitano de vivienda y urbanización en el director del PMS.
No obstante, agrega que, del contexto normativo actual, en particular, luego de la entrada en vigor de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, se infiere que la naturaleza jurídica del PMS es la de un servicio público descentralizado, sujeto a la supervigilancia del MINVU y que su director, en su calidad de jefe superior del mismo, cuenta con atribuciones para organizar su funcionamiento interno.

Requeridos sus informes, el MINVU y el SERVIU de la Región Metropolitana, conjuntamente con efectuar un análisis de la preceptiva que regula al PMS, comparten la opinión del recurrente.
II. Fundamento jurídico
Sobre el particular, cabe hacer presente que el PMS fue creado mediante el artículo 81 de la ley N° 16.464, al refundir los servicios “Cerro San Cristóbal” y “Jardín Zoológico” en uno solo, bajo la denominación de “Parque Metropolitano de Santiago”. Dicho precepto ordenó al Presidente de la República la fijación de un nuevo texto del decreto con fuerza de ley N° 264, de 1960, del Ministerio de Hacienda -referido a ambas entidades fusionadas-, el que determinaría la organización y atribuciones del nuevo organismo, de acuerdo con las normas vigentes a la época.
Es así como, por el decreto N° 891, de 16 de junio de 1966, del entonces Ministerio del Interior, se fijó el antedicho nuevo texto, cuyo artículo 1° estableció que el PMS tiene por objeto constituirse en el centro de esparcimiento público y de atracción turística y difundir el conocimiento de la fauna y flora universales, en especial de las autóctonas, propendiendo a su conservación y preservación.

El citado decreto, en su artículo 2°, agregó que el PMS “dependerá directamente del Ministerio del Interior, gozará de personalidad jurídica y tendrá su domicilio en la ciudad de Santiago”. Sus artículos 3° y 4° entregan la administración directa de este servicio al “Administrador del Parque Metropolitano de Santiago”, encargándole las atribuciones y deberes que indican, entre estos celebrar actos y contratos con los fines a los que se aluden; representar judicial y extrajudicialmente a la entidad; administrar los fondos de esta y confeccionar su presupuesto.
Luego, en el mes de noviembre de 1966, se publicó la ley N° 16.582 que, en su artículo 13, modificó la normativa anterior en el sentido de ordenar que el PMS pasara a depender del MINVU; que las facultades y atribuciones que el referido decreto con fuerza de ley N° 264 asignaba a su “Administrador” fueran ejercidas por la Junta Directiva de la entonces Corporación de Mejoramiento Urbano -CORMU-, y que la representación legal, judicial y extrajudicial de aquella entidad la tendría el Vicepresidente Ejecutivo de esa corporación, entre otros aspectos que señala.
Posteriormente, el artículo 26 del decreto ley N° 1.305, de 1975 -que reestructuró y regionalizó el MINVU-, extinguió jurídicamente la CORMU en el plazo que indica, disponiendo que sus facultades y obligaciones serían asumidas por el SERVIU respectivo, como su sucesor legal. Su artículo 5° transitorio, inciso segundo, previó que el PMS mantendría su situación jurídica, correspondiendo su administración al SERVIU “mientras se determinan su dependencia, organización y régimen definitivo”.
En este contexto, la dirección del SERVIU de la Región Metropolitana, por su resolución N° 11, de 1976 -complementada por la N° 1.072, de 1980-, delegó en el Administrador del PMS -cargo que actualmente corresponde al de director de ese servicio- las facultades y atribuciones que tenía en relación con ese servicio, incluyendo su “representación legal, judicial y extrajudicial”.

En este estado de cosas y en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 38 de la Constitución Política de la República, la aludida ley N° 18.575, publicada en el Diario Oficial el 5 de diciembre de 1986, en el párrafo 1 del título II, artículos 21 a 42, estableció la organización y funcionamiento de los organismos que integran la Administración del Estado, con las excepciones que indica.

Su artículo 28 define a los servicios públicos como los órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Los distingue entre aquellos que están sometidos a la dependencia o bien a la supervigilancia del Presidente de la República, a través de los respectivos Ministerios, cuyas políticas, planes y programas les corresponde aplicar.
De este modo, el artículo 29 de la ley N° 18.575 dispone que los servicios públicos serán centralizados o descentralizados. Precisa que los primeros actúan bajo la personalidad jurídica y con los bienes y recursos del Fisco y  están sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a través del  Ministerio correspondiente; en tanto, que los segundos lo hacen con la  personalidad   jurídica y el patrimonio propios que la ley les asigne, y están sujetos a la supervigilancia de esa máxima autoridad a través de la cartera ministerial respectiva.
El artículo 31 del mismo cuerpo legal añade que los “servicios públicos estarán a cargo de un jefe superior denominado Director, quien será el funcionario de más alta jerarquía dentro del respectivo organismo” y al cual le corresponderá dirigir, organizar y administrar el correspondiente servicio; controlarlo y velar por el cumplimiento de sus objetivos; responder de su gestión, y desempeñar las demás funciones que la ley le asigne. Por último, el artículo 36 de la ley N° 18.575 agrega que la representación judicial y extrajudicial de los servicios descentralizados compete a los respectivos jefes superiores.

Como puede advertirse, producto de la época de su dictación, la preceptiva que regula al PMS puede no resultar plenamente conciliable con la regulación básica de carácter orgánico constitucional a la que deben someterse actualmente los organismos de la Administración del Estado, contenida en la ley N° 18.575, de manera que aquella normativa debe ser interpretada en términos que guarden coherencia con este último ordenamiento.
Siendo ello así, debe considerarse que, en el actual contexto jurídico, los servicios públicos dotados por el legislador de personalidad jurídica son de naturaleza descentralizada y se encuentran a cargo de un jefe superior, al que le corresponde su dirección, organización, administración y representación.

III. Análisis y conclusión
En el presente caso, conforme con lo dispuesto en el decreto N° 891, de 1966, del entonces Ministerio del Interior -que fijó el nuevo texto del decreto con fuerza de ley N° 264, de 1960, del Ministerio de Hacienda-, el PMS fue concebido como un organismo público con personalidad jurídica propia, distinta del Fisco, esto es, como un sujeto de derecho público con capacidad de adquirir derechos y contraer obligaciones, a fin de satisfacer necesidades públicas, en un determinado ámbito en razón de su objeto.
De este modo, se trata de un servicio público que posee personalidad jurídica y, en consecuencia, patrimonio propio, y que a la luz de la enunciada preceptiva de la ley N° 18.575, constituye actualmente una entidad descentralizada.

Pues bien, tal naturaleza no resulta del todo conciliable con la normativa -contenida en los artículos 13 y 5° transitorio de la ley N° 16.582 y del decreto ley N° 1.305, de 1975, respectivamente- que, en su oportunidad, entregó su administración al SERVIU y lo puso bajo la dependencia del MINVU.

En efecto, lo que caracteriza a los servicios públicos descentralizados es que al atribuirles la ley personalidad jurídica pública propia, ello conlleva que compete a su respectivo jefe superior su representación judicial y extrajudicial y que aquellos están sujetos a la tutela o supervigilancia del Jefe de Estado, a través del correspondiente ministerio, cuyas políticas, planes y programas de igual modo deben cumplir.
Por otro lado, procede considerar que el artículo 5° transitorio del decreto ley N° 1.305, de 1975, previó que correspondía al SERVIU la administración del PMS “mientras se determine su dependencia, organización y régimen definitivo”, lo que, habiendo transcurrido más de cuatro décadas no ha acontecido. Por lo demás, esa administración en los hechos no se ha ejercido, dado que en el año 1976 fueron delegadas, en forma genérica, en la jefatura superior del PMS las respectivas atribuciones, incluyendo la representación judicial y extrajudicial del mismo.
Además, actualmente esa delegación no es conciliable con el carácter descentralizado del PMS, dada su personalidad jurídica propia, como tampoco con el artículo 41, letra a), de la ley N° 18.575, que exige que la delegación sea parcial y recaiga en materias específicas.
A mayor abundamiento, cabe tener en cuenta que diversos textos legales en forma indirecta le han reconocido la calidad de servicio público descentralizado. A modo de ejemplo, cabe citar el artículo 16 de la ley N° 18.681, que faculta al PMS para enajenar, en las condiciones que indica, las especies que señala que hayan sido dadas de baja; como asimismo, el artículo 17 de la ley N° 19.179, que, al aprobar la planta de cargos del PMS, contempla la plaza de “Director” como el cargo de mayor jerarquía y le otorga a este la facultad de efectuar el encasillamiento del personal en la nueva estructura de cargos.

En este contexto, como se indicara, el PMS constituye un servicio público descentralizado, sujeto a la supervigilancia del Presidente de la República a través del MINVU, y su jefatura superior corresponde a quien desempeña el cargo de Director. De este modo, cabe concluir que a este, en tal calidad y en virtud de lo dispuesto en el artículo 31, inciso segundo, de la ley N° 18.575, le corresponde organizar internamente el organismo público a su cargo, sujetándose al efecto a la regulación aplicable, y encontrándose habilitado para dictar los respectivos actos administrativos, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N°19.880.
Reconsidera, en lo pertinente, los dictámenes N°s. 20.243, de 1975; 41.540, de 1980, y 31.571, de 1982, y toda jurisprudencia anterior en contrario.

 Saluda atentamente a Ud.,

JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República