Dictamen N° E284068

Texto del dictamen

Nº E284068                  Fecha: 05-XII-2022

I. Antecedentes

Se han dirigido a esta Contraloría General las señoras Claudia Ferreiro Vásquez y Catalina Eggers de Juan, abogadas, en representación de don Renzo Peppi Salas, solicitando un pronunciamiento sobre la legalidad del decreto exento N° 243, de 2018, del Ministerio de Bienes Nacionales, que destinó el inmueble fiscal que indica al Ministerio de Defensa Nacional-Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, Ejército de Chile, por cuanto, a su juicio, vulnera lo previsto en los artículos 15 y 16 del decreto ley N° 1.939, de 1977 y en la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBMA).

Asimismo, requieren se determine si el Reglamento de Medio Ambiente del Ejército RAL-01001 (RMAE), aprobado por resolución exenta N° 6415/840, de 2016, de su Comandancia en Jefe, se ajusta a lo dispuesto en el artículo 22 de la citada LBMA.

Finalmente, solicitan que se determine si las actividades que el Ejército de Chile desarrolla en el predio fiscal destinado -instrucción y entrenamiento de patrullas de su IV División-, cumplen con la LBMA y con el RMAE. Agregan que ellas atentan contra la protección jurídica que como Monumento Natural posee el huemul, a cuyo resguardo estaría dedicado el terreno colindante de su propiedad.

Se requirió informe al Ministerio de Bienes Nacionales (MBN), al Ministerio del Medio Ambiente, a la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, al Ejército de Chile, a la Corporación Nacional Forestal, al Servicio Agrícola y Ganadero y al Servicio de Evaluación Ambiental, los que fueron evacuados y se han tenido a la vista.

II. Fundamento jurídico

En primer término, el artículo 15 del decreto ley N° 1.939, de 1977, prevé, en lo atingente, que los terrenos fiscales cuya ocupación y trabajo en cualquier forma comprometan el equilibrio ecológico, solo podrán destinarse o concederse en uso a organismos del Estado para finalidades de conservación y protección del medio ambiente. En tanto, su artículo 16 -invocado por las peticionarias-, dispone que en los contratos de compraventa de terrenos fiscales rústicos y en los decretos o resoluciones que concedan arrendamientos, actas de radicación o títulos gratuitos de dominio, podrán imponerse obligaciones para la protección del medio ambiente, en cuyo caso procederá informe previo del Ministerio del Medio Ambiente.

Su artículo 56 dispone que mediante la destinación se asigna -a través del MBN-, uno o más bienes del Estado a la institución que los solicita, con el objeto de que los emplee en el cumplimiento de sus fines propios.

Por su parte, de conformidad con los artículos 8° y 9° de la LBMA, los proyectos o actividades señalados en el artículo 10 solo podrán ejecutarse o modificarse previa evaluación de su impacto ambiental, de acuerdo con lo establecido en esa ley, cuyo titular deberá presentar una Declaración de Impacto Ambiental o elaborar un Estudio de Impacto Ambiental, según corresponda. Dicho artículo 10 prevé un listado de los proyectos o actividades susceptibles de causar impacto ambiental, en cualquiera de sus fases, que deberán someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, mientras que el artículo 11 agrega que aquellos requerirán la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, si generan o presentan a lo menos uno de los efectos, características o circunstancias que indica.

Luego, su artículo 22 establece que “Los proyectos del sector público se someterán al sistema de evaluación de impacto ambiental establecido en el presente párrafo, y se sujetarán a las mismas exigencias técnicas, requerimientos y criterios de carácter ambiental aplicables al sector privado. Las instalaciones militares de uso bélico se regirán por sus propias normativas, en el marco de los objetivos de la presente ley”.

En ese contexto, mediante la resolución exenta N° 6415/840, de 2016, de la Comandancia en Jefe del Ejército, se aprobó el Reglamento de Medio Ambiente del Ejército “RAL-01001”, en cuyo Capitulo II “Gestión medioambiental y sustentabilidad”, letra a), establece el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Militar (SEIAM).

El artículo 12 de ese cuerpo reglamentario señala que todo proyecto o actividad por ejecutarse en instalaciones militares de uso bélico que menciona y susceptible de causar un impacto ambiental, incluidas sus ampliaciones y/o modificaciones, descrito en el artículo 10 de la ley N° 19.300 o en el artículo 3° del decreto supremo N° 40, del año 2012, del Ministerio de Medio Ambiente, Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (reglamento SEIA), solo se puede iniciar y ejecutar previa evaluación de su impacto ambiental por el Departamento de Medio Ambiente del Ejército. Por otra parte, aquellos proyectos que sean catalogados como secretos, no deberán ingresar al Sistema de Evaluación Ambiental Civil ni Militar.

Su artículo 13 dispone que el titular de un proyecto o actividad que se someta al SEIAM, lo hará presentando una declaración de impacto ambiental militar (DIAM), salvo que dicho proyecto o actividad genere o presente alguno de los efectos, características o circunstancias contemplados en el artículo 11 de la citada LBMA y en el título II del reglamento SEIA, en cuyo caso deberá presentar un estudio de impacto ambiental militar (EIAM).

Enseguida, respecto a la biodiversidad y recursos naturales, los artículos 207 y 208 del mencionado reglamento, indican que al momento de planificar ejercicios y maniobras deberán considerarse las variables ambientales, como tipo de ecosistema donde se desarrollarán, época de reproducción de especies identificadas en alguna categoría de conservación, entre otras, quedando estrictamente prohibido alterar, perturbar, contaminar o extraer la biodiversidad existente.

En cuanto a las medidas medioambientales en las unidades, instalaciones o predios militares, los artículos 248 y 250 prevén que se deberán materializar consideraciones medioambientales de carácter técnico, en cuanto a biodiversidad y a las especies en extinción, las que están referidas a medidas preventivas y planes de manejo para favorecer la recuperación y conservación de la flora y la fauna, entre las que destacan: establecer los objetivos y metas para mitigar los impactos ambientales sobre la flora y fauna; medidas preventivas para favorecer la recuperación y conservación de los recursos naturales, protegiendo los hábitats y un sistema sustentable de manejo que permita la convivencia de especies con el desarrollo o uso del entorno; contar con un programa de control de especies silvestres en peligro en su jurisdicción, realizado por personal experto en el tema; tener conocimiento de especies amenazadas en su zona jurisdiccional; contar y tomar medidas preventivas para favorecer la recuperación y conservación de la flora y fauna y de los hábitats, en especial los más frágiles.

Finalmente, es preciso señalar que el decreto N° 5, de 1998, del Ministerio de Agricultura, consideró al huemul como una especie en peligro de extinción o vulnerable, en virtud de lo cual, de acuerdo con el artículo 3° de la Ley de Caza, se prohibió en todo el territorio nacional su caza o captura. Asimismo, mediante el decreto N° 2, de 2006, del Ministerio de Agricultura, se le declaró Monumento Natural, entre otras especies de fauna silvestre.

III. Análisis y conclusión

1. Sobre la legalidad del decreto exento N° 243, de 2018, del Ministerio de Bienes Nacionales

Las recurrentes señalan que en la referida destinación el MBN incumplió la normativa que la rige y aquella de carácter ambiental, debiendo haber realizado una evaluación respecto a la susceptibilidad de afectación del “equilibrio ecológico”, en los términos del artículo 15 del decreto ley N° 1.939, de 1977, lo que no habría ocurrido.

Al respecto, el dictamen N° 70.748, de 2009, informó que la potestad para destinar bienes fiscales a un determinado uso está radicada en el MBN. La destinación es el acto por cual se constituye la asignación de un bien fiscal para un determinado y específico uso, que implica, además, un nuevo y definido régimen de administración. Añade que, para el caso en que no cuenten con una regulación especial que establezca otro órgano competente, o el procedimiento para la dictación de tal acto, este se ajustará a las formalidades que se establecen en el artículo 56 del decreto ley N° 1.939, de 1977.

Ahora bien, considerando que el área objeto de la destinación, así como el predio colindante, no han sido colocados bajo protección oficial mediante la dictación del correspondiente acto administrativo dictado por la autoridad competente, el Ministerio de Bienes Nacionales, mediante el referido decreto exento N° 243, de 2018, destinó el inmueble fiscal que indica, ubicado en la Región de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo, al Ministerio de Defensa Nacional-Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, Ejército de Chile, a fin de realizar en él la instrucción y entrenamiento de patrullas de la IV División de Ejército.

Siendo ello así, el predio fiscal destinado de que se trata no se encuentra en alguna de las calidades previstas en el artículo 15 del decreto ley N° 1.939, de 1977, y tampoco se configura la hipótesis de su artículo 16, invocado por las recurrentes, el que no dice relación con la destinación. En consecuencia, no se aprecia la ilegalidad planteada por las interesadas, por lo que procede rechazar el reclamo en este aspecto.

2. Reglamento de Medio Ambiente del Ejército de Chile y artículo 22 de la ley N° 19.300

Las recurrentes plantean que el RMAE se habría dictado en contravención a la ley N° 19.300, pues deja fuera de cualquier Evaluación de Impacto Ambiental a aquellas actividades militares susceptibles de generar un impacto ambiental cuando han sido catalogadas como secretas, lo que a su juicio ocurrió en el caso de que se trata, infringiendo lo previsto en el artículo 22 de la LBMA y, en particular, los objetivos ambientales perseguidos por dicha ley.

Al respecto, es dable señalar que el legislador excluyó expresamente del SEIA previsto en la LBMA a las actividades y proyectos que se desarrollen en instalaciones de uso bélico, sin distinguir si tienen el carácter de secreto o no, entregando tal regulación a su normativa interna. Esta deberá ceñirse a los objetivos de la ley N° 19.300, entre los que se encuentra la preservación de la naturaleza, cuyo artículo 2°, letra p), define como el conjunto de políticas, planes, programas, normas y acciones, destinadas a asegurar la mantención de las condiciones que hacen posible la evolución y el desarrollo de las especies y de los ecosistemas del país.

Sobre el particular, el RMAE estableció en sus capítulos I y II una organización, estructura y un SEIA en similares términos que la LBMA, en donde todo proyecto o actividad a ejecutarse en instalaciones militares de uso bélico y susceptible de causar un impacto ambiental en los términos del artículo 10 de la ley N° 19.300 o del artículo 3° del reglamento del SEIA, solo se podrá iniciar y ejecutar mediante previa evaluación de su impacto ambiental, ante las instancias que señala -con las excepciones que indica-, presentando una DIAM, o un EIAM en el caso que dicho proyecto o actividad genere o presente alguno de los efectos, características o circunstancias contemplados en el artículo 11 de la LBMA y en el título II de este último reglamento.

De lo anterior y de lo informado por el Ejército aparece que si bien las actividades que se desarrollan en el predio fiscal destinado no han sido calificadas como secretas, tampoco son de aquellas previstas en los artículos 10 y 11 de la ley N° 19.300 ni en el reglamento del SEIA, que ameriten una evaluación ambiental previa para su realización, siendo esta la razón por la cual no ingresan al sistema que al efecto contempla el RMAE, no apreciándose la ilegalidad de este cuerpo normativo que plantean las recurrentes, por lo que procede rechazar su solicitud en este aspecto.

3. Sobre el cumplimiento del Reglamento de Medio Ambiente del Ejército de Chile en las actividades militares que se desarrollan en el predio fiscal destinado

Las interesadas manifiestan que el terreno privado colindante con el predio fiscal, al que denominan “Parque Barrancoso”, está destinado a la protección y conservación del huemul que habita en esa zona, así como de la biodiversidad en general, por lo que el ejercicio de prácticas de tiro genera frecuentes y potentes balaceras que ponen en riesgo los objetivos de aquel.

En este aspecto, como ya se expresó, no consta que el área objeto de la destinación, así como el predio colindante, hayan sido efectivamente colocados bajo protección oficial mediante la dictación del correspondiente acto administrativo emitido por la autoridad competente.

No obstante, de conformidad con lo previsto en el RMAE, al momento de planificar ejercicios y maniobras, el Ejército está obligado a proteger las especies en peligro de extinción, como el huemul, ponderando su época de reproducción y quedándole prohibido alterar, perturbar, contaminar o extraer la biodiversidad existente, entre otras variables ambientales. Así también, debe contar con un programa de control de aquellos ejemplares en su jurisdicción, realizado por personal experto en el tema, tener conocimiento de lo referido a especies amenazadas en su zona jurisdiccional y propiciar las condiciones medioambientales de carácter técnico que deben materializarse en el predio destinado.

Pues bien, de los antecedentes tenidos a la vista aparece que entre las actividades de instrucción y entrenamiento de patrullas que se desarrollan en el predio fiscal de que se trata, se practican lecciones de tiro, de marzo a diciembre, con armamento liviano y de trayectoria tensa, sin detonaciones con explosivos o lanzamientos de granada.

En consecuencia, para efectos de determinar si el Ejército de Chile ha ponderado las variables ambientales y las medidas adoptadas respecto del anotado predio objeto de la destinación en relación con el huemul, dicha entidad castrense deberá informar a esta Contraloría General en el plazo de 60 días, contado desde la notificación del presente pronunciamiento.

Saluda atentamente a Ud.,


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República