Dictamen N° E281579

Texto del dictamen

Nº E281579      Fecha: 25 -XI- 2022

Se han dirigido a esta Contraloría General, separadamente, las municipalidades de Cerro Navia, Nueva Imperial y Macul, efectuando diversas consultas sobre la aplicación del dictamen N° E173171, de 2022, que imparte instrucciones respecto de las contrataciones a honorarios en los órganos de la Administración del Estado, en adelante, el dictamen.
Como cuestión previa, es útil recordar que el dictamen efectuó una reinterpretación en materia de las contrataciones a honorarios en la Administración del Estado, en síntesis, señalando en su apartado II.2, que los artículos 11 de la ley N° 18.834 y 4° de la ley N° 18.883 solo facultan la contratación a honorarios de servidores que se desempeñen en los gabinetes, de asesores externos, para situaciones puntuales debidamente justificadas o no reiteradas en el tiempo, y para ciertos casos particulares como aquellos mencionados en la letra d) de ese apartado.

Precisado lo anterior, a continuación se analizarán las consultas formuladas por los requirentes.

1. Sobre aplicación del dictamen a las personas contratadas a honorarios para apoyar a los concejales

Al respecto, cabe recordar que a través del dictamen N° 5.500, de 2016, se manifestó que en virtud de lo dispuesto en el artículo 92 bis de la ley N° 18.695, las entidades edilicias, en concordancia con su disponibilidad financiera, pueden dotar de medios materiales y personales tanto al concejo municipal como a los concejales individualmente considerados.

Asimismo, se precisó que para ello los municipios deben tener en consideración diversos aspectos, entre otros, que tratándose de la contratación de medios personales, estos deben ser entregados para el cumplimiento de los fines institucionales y no con miras a intereses particulares de cada concejal o de terceros; que ellos constituyan medios de apoyo útiles y apropiados para la función de los ediles, esto es, que obedezcan a las específicas necesidades de cada concejo, de acuerdo con la realidad local, y se adecuen a la situación financiera y organizacional de cada municipio, no siendo necesaria, por ejemplo, la contratación a todo evento de personal de apoyo (secretarias y asesores) para cada concejal individualmente considerado, pudiendo disponerse para atender a más de uno o para el concejo en su conjunto; que en su asignación se dé un trato igualitario a todos los ediles; y que las labores desarrolladas por el personal contratado para estos efectos no corresponda a las ejercidas por otras unidades municipales.

Agrega dicho pronunciamiento, que tiene que darse cumplimiento a las normas sobre contratación en los municipios, debiendo considerarse la naturaleza de las labores a desempeñar por el personal contratado para estos efectos y su habitualidad, por lo que si el recurso humano proporcionado a los concejales ejercerá funciones genéricas propias de un cargo o empleo municipal, esa tarea debe ser desarrollada por funcionarios de planta o a contrata y si, por el contrario aquellos desempeñarán labores accidentales, específicas y que no sean habituales de la municipalidad o bien prestarán esos servicios como un cometido específico, se podrá contratar sobre la base de honorarios, de acuerdo con el artículo 4° de la ley N° 18.883.

Como puede advertirse, esta Entidad de Control precisó los criterios que los municipios deben tener en cuenta para que la contratación del personal de apoyo a los concejales se ajuste a derecho, por lo que, en la medida que las contrataciones a honorarios dispuestas se ajusten a dichas consideraciones, estas se encontrarán dentro de los supuestos del apartado II.2 del dictamen.

2. Responsabilidades respecto de sentencias desfavorables en la materia, especialmente tratándose de exprestadores a honorarios contratados en el marco de programas externos ejecutados por la municipalidad mediante la suscripción de convenios de financiamiento con organismos del nivel central de la Administración

De acuerdo con lo manifestado en el dictamen, puesto que la gestión interna de los servicios corresponde a su jefe superior, recaerá en esta autoridad la responsabilidad de que la persona contratada a honorarios cumpla estrictamente las tareas para las que fue contratada, y que se encuentran señaladas en su apartado II.2.

Por ello, si una persona contratada a honorarios accionara ante los tribunales de justicia y obtuviere una sentencia favorable que ordene el pago de algún tipo de indemnización, multa u otro desembolso económico, o ello se pactara a través de un equivalente jurisdiccional, por haber realizado labores fuera de los supuestos que se autorizan en el anotado apartado II.2, se podrá perseguir la responsabilidad civil del jefe del servicio y de los funcionarios involucrados por el daño producido al patrimonio público, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa de los anotados servidores.

En este contexto, cabe hacer presente que, en atención al cambio de jurisprudencia que significó el dictamen, la responsabilidad a que se alude en su apartado VIII dice relación con las contrataciones a honorarios que se dispongan en abierta contravención a él, esto es, aquellas realizadas con posterioridad a la data de su emisión -o las renovaciones dispuestas para el año 2023- y para casos que no sean los señalados en sus apartados II.2 o II.3.

Luego, en cuanto a las interrogantes planteadas en relación con los programas externos, dado que la consulta se refiere en términos generales a estos, sin precisar ni individualizar ninguno en particular, no resulta posible en esta oportunidad manifestarse al respecto, toda vez que para emitir un pronunciamiento sobre la materia sería necesario tener a la vista, al menos, el programa, la normativa en que se funda y el convenio propiamente tal.

3. Posibilidad de exceder los límites establecidos en artículo 2° de la ley N° 18.883

Conforme a lo previsto en el citado artículo 2°, inciso cuarto, de la ley N° 18.883, “los cargos a contrata, en su conjunto, no podrán representar un gasto superior al cuarenta por ciento del gasto de remuneraciones de la planta municipal”. Agrega su inciso final que “el gasto anual en personal no podrá exceder, respecto de cada municipalidad, del 42% (cuarenta y dos por ciento) de los ingresos propios percibidos en el año anterior”.

Sobre el particular, cumple con recordar que por medio del dictamen N° E216667, de 2022, se indicó que la limitación a que se refiere el anotado inciso cuarto no puede ser un obstáculo cuando, acudiendo al principio de primacía de la realidad y en cumplimiento de un dictamen obligatorio, debe sincerarse la situación en que se encuentran los contratados a honorarios y aquella que debiera reconocérseles, por lo que es posible que ese tope sea superado cuando los municipios den cumplimiento al dictamen, mientras las personas designadas a contrata por aplicación del dictamen se mantengan en sus cargos.

Cabe hacer presente que dicho criterio resulta plenamente aplicable tratándose del límite contemplado en el precitado inciso final de la norma en examen, toda vez que las razones para superarlo temporalmente son las mismas.

4. Delegados municipales

Finalmente, se ha estimado conveniente referirse a los delegados municipales, cuya designación está regulada en el artículo 68 de la ley N° 18.695, quienes son representantes del alcalde en una localidad definida, distante y diferente de la sede municipal o en otra parte de la comuna, los que se nombran cuando las circunstancias así lo justifiquen, cumpliendo quehaceres específicos y ejerciendo facultades determinadas, dentro de un ámbito territorial de competencia y por un tiempo limitado; permitiéndose la designación de personas ajenas al municipio, en cuyo caso, el legislador autorizó expresamente que estas puedan ser contratadas a honorarios.

Por ende, en atención a las especiales características que revisten estos delegados, aquellos que se contraten a honorarios deben entenderse incluidos dentro de los supuestos a que se refiere el apartado II.2 del dictamen.

Saluda atentamente a Ud.

JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República