Dictamen N° E280408

Texto del dictamen

Nº E280408               Fecha: 23-XI-2022

I. Antecedentes

La Subsecretaría de las Culturas y las Artes formula diversas consultas sobre la compensación que compete realizar a los organismos públicos que han efectuado transferencias a receptores que se encuentran en la obligación de restituir recursos públicos, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso final del artículo 23 de la ley de presupuestos del año 2021.

Al efecto, solicita se precise si aquella opera solamente respecto de deudas que el receptor tenga con el otorgante de los recursos, si aplica a deudas prescritas o castigadas contablemente y si es requisito previo la existencia de una sentencia judicial declarativa de las mismas.

Requerido su informe, la Dirección de Presupuestos (DIPRES) indicó que la compensación busca recuperar los fondos públicos que no se han destinado a la finalidad para la cual se entregaron, y que su aplicación supone que el receptor tenga derecho a percibir nuevos fondos.

II. Sobre la facultad de compensar de los órganos de la Administración del Estado

1.  Fundamento jurídico

Sobre el particular, el artículo 23 de la ley Nº 21.289, de Presupuestos del Sector Público para el año 2021, introdujo un nuevo marco regulatorio aplicable a las transferencias corrientes de recursos.

En ese contexto, su inciso final previó que “En caso de que una institución u organismo público o privado que haya sido receptora de fondos públicos se encuentre en la obligación de restituir todo o parte de ellos, el Fisco deberá compensar el monto adeudado con cargo a cualquier otra transferencia, aporte o entrega de fondos públicos que esa institución perciba, a cualquier título”. En idénticos términos, esa norma se reiteró en el inciso final del artículo 23 de la ley de presupuestos para el año 2022.

En relación a la materia, el dictamen Nº E36886, 2020, entre otros, precisó que las reglas previstas en el Código Civil sobre compensación de deudas solo se aplican en el campo del derecho público en el supuesto de que exista una habilitación legal expresa.

En ese sentido, a través del citado artículo 23, el legislador estableció un nuevo mecanismo de recuperación de recursos fiscales en caso de que un ente receptor se encuentre en la obligación de restituir todo o parte de ellos, otorgando a los órganos de la administración del Estado habilitados para efectuar transferencias corrientes previstas en la ley de presupuestos, la atribución de compensar los montos adeudados con cargo a cualquier otra transferencia, aporte o entrega de fondos públicos que el primero perciba, a cualquier título.

Ello, por cierto, sin perjuicio de otras modalidades de reintegro que resulten procedentes, entre ellas, la celebración de convenios de pago para acordar la devolución en cuotas de los saldos adeudados, velando que la época de vencimiento de estas no se transforme en un medio para eludir la oportuna restitución de los fondos, acorde con el criterio contenido en el dictamen Nº 77.201, de 2016.

2. Análisis y conclusiones

Como se aprecia, la compensación prevista en el mencionado artículo 23, constituye una facultad otorgada a los entes públicos otorgantes a fin de obtener el reintegro de recursos fiscales, la que, en todo caso, debe ser ejercida con sujeción al principio de continuidad de la función pública consagrado en los artículos 3° y 28 de la ley N° 18.575, pudiendo ser aplicada solo en la medida que no se desatiendan las necesidades públicas que corresponde satisfacer de manera regular y continua.

Por tanto, al momento de ponderar el ejercicio de dicha atribución, el servicio otorgante deberá precaver que la aplicación de dicho mecanismo no impida dar cumplimiento a las finalidades que el legislador presupuestario ha tenido en consideración para asignar los nuevos recursos respecto de los cuales se compensará todo o parte de lo adeudado.

Precisado lo anterior, cabe señalar que la expresión “Fisco” que emplea el precitado artículo 23, debe entenderse comprensiva tanto de las entidades centralizadas como descentralizadas de la Administración del Estado, pues no se advierte el fundamento de excluir de su aplicación a estas últimas, ya que ambas se encuentran en el imperativo de resguardar los recursos públicos transferidos.

Finalmente, es menester anotar que la normativa en estudio no ha limitado la posibilidad de que opere la compensación respecto de sumas que el receptor adeude con motivo de tales transferencias a otros organismos públicos distintos del otorgante. Sin embargo, tal como lo informó la DIPRES, actualmente no existe un registro de deudas en línea o unificado, que permita a una entidad otorgante conocer con certeza las sumas adeudadas por sus receptores por recursos transferidos por otros servicios.

III. Sobre la obligación de restituir recursos públicos como supuesto para compensar

1. Fundamento jurídico

Sobre la materia, cabe señalar que acuerdo al citado artículo 23 de la ley de presupuestos, la compensación supone que un organismo público o privado que haya sido receptor de fondos públicos se encuentre en la obligación de restituir todo o parte de ellos.

A su turno, la parte final del inciso primero del artículo 7º de la precitada ley -al igual que en este ejercicio presupuestario-, previó que “los saldos de recursos transferidos no utilizados por los organismos receptores deberán ser ingresados a rentas generales de la Nación antes del 31 de enero del año siguiente”.

Luego, es útil recordar que el artículo 31 de la resolución Nº 30, de 2015, de esta Entidad de Control, que Fija Normas de Procedimiento Sobre Rendición de Cuentas, establece que toda rendición de cuentas no presentada o no aprobada por el otorgante, u observada por la Contraloría General, sea total o parcialmente, generará la obligación de restituir aquellos recursos no rendidos, observados y/o no ejecutados, sin perjuicio de las responsabilidades y sanciones que determine la ley.

Así, conforme a la normativa citada, la obligación de restitución se genera para la entidad receptora, cuando los recursos no fueron rendidos, han sido objetados de forma definitiva por el otorgante u observados por esta Entidad Fiscalizadora, o no fueron ejecutados dentro del período establecido para el desarrollo de las actividades.

Tal reintegro debe efectuarse dentro del plazo fijado en el convenio o acto aprobatorio de la transferencia, o dentro del término que resulte aplicable al efecto, de acuerdo a la normativa vigente -como acontece, por ejemplo, con el citado artículo 7º de la ley de presupuestos-.

2. Análisis y conclusiones

Pues bien, en el caso de existir recursos no rendidos, objetados de forma definitiva por el otorgante u observados por esta Contraloría, o no ejecutados dentro del período establecido para las actividades, el receptor se encontrará en mora restituir el todo o parte de los fondos transferidos, a partir del día siguiente al vencimiento del respectivo plazo, sin que sea necesaria una declaración judicial en tal sentido.

Luego, en la medida que el receptor se encuentre en incumplimiento del referido deber de reintegro y verificándose los requisitos para que la institución otorgante pueda efectuar una nueva transferencia de fondos, este podrá aplicar la compensación en análisis.

Enseguida, respecto de deudas sobre las cuales ha transcurrido el plazo de prescripción, cabe señalar que los organismos públicos acreedores carecen de atribuciones para declarar la prescripción extintiva de las acciones de cobro, sin perjuicio del derecho del deudor de reclamar en las instancias judiciales. Por su parte, los organismos públicos deudores no se encuentran facultados para pagar obligaciones naturales, debiendo invocar la prescripción de la deuda que se les exige (aplica dictámenes Nºs. 98.047, de 2015 y 893, de 2019).

Por lo anterior, tratándose de transferencias a entidades privadas, los organismos otorgantes podrán ejercer la referida facultad de compensar, aun cuando hubiese transcurrido el plazo de prescripción, en la medida que esta no ha sido declarada judicialmente.

Por el contrario, en tal caso, resulta inoficioso compensar respecto de reintegros adeudados por entes públicos, pues de acuerdo al citado dictamen Nº 893, de 2019, estos no pueden renunciar a la prescripción ni cumplir obligaciones naturales, a menos que se encuentren expresamente facultados para ello, lo que no ocurre en la especie.

IV. Situaciones en que no procede la compensación en estudio

1. Fundamento jurídico

El inciso cuarto del citado artículo 23 de la ley de presupuestos -en los mismos términos que en este ejercicio presupuestario-, a propósito de transferencias corrientes efectuadas a receptores privados, indica que el incumplimiento, ya sea de las disposiciones de esa ley, de las instrucciones que indica del Ministerio de Hacienda, o de los términos de los respectivos convenios, “tendrá aparejada la imposibilidad de efectuar cualquier nueva transferencia de recursos públicos a la respectiva institución privada hasta que dicha situación sea subsanada”.

Por otra parte, el artículo 18 de la antedicha resolución Nº 30, de este origen, establece que los servicios no entregarán nuevos fondos a rendir, sea a disposición de unidades internas o a cualquier título a terceros, cuando la rendición se haya hecho exigible y la persona o entidad receptora no haya rendido cuenta de la inversión de cualquier fondo ya concedido, salvo en los casos y condiciones que indica.

2. Análisis y conclusiones

De lo expresado, se advierte que cuando concurren los supuestos previstos en el reseñado inciso cuarto del artículo 23 de la ley de presupuestos, esto es, cuando el receptor privado no ha subsanado el incumplimiento de las disposiciones de esa preceptiva, de las instrucciones que indica, o de las cláusulas del convenio celebrado en virtud de la citada ley, el servicio otorgante se encuentra impedido de realizar una nueva transferencia y, por ende, tampoco procederá la compensación.

Asimismo, de acuerdo al citado artículo 18 de la resolución N° 30, los servicios otorgantes no pueden transferir nuevos recursos, y consecuentemente, no pueden aplicar la compensación, cuando los receptores poseen rendiciones de cuentas exigibles que no se han presentado, salvo en los casos y condiciones que indica. 

Por consiguiente, en las situaciones expuestas, la Administración se encuentra impedida de realizar las respectivas transferencias, de modo que no resulta aplicable la compensación en comento.

Por su parte, tampoco pueden ser compensadas las obligaciones que se encuentren castigadas conforme al artículo 19 de la ley N° 18.382, ya que se afectarían deudas que fueron declaradas incobrables por un acto de autoridad válidamente emitido conforme a la normativa vigente, luego de haberse establecido la imposibilidad de obtener su pago conforme a los requisitos previstos en esa preceptiva.

V. Conclusiones finales

De la normativa y jurisprudencia citadas, se aprecia que la compensación prevista en el artículo 23 de la ley de presupuestos es un nuevo mecanismo de recuperación de recursos públicos, el cual debe ser aplicado en armonía con otras disposiciones vigentes sobre la materia, como el citado artículo 7° de esa ley que impone el reintegro a rentas generales de la Nación, asimismo con otras modalidades tendientes a la restitución de tales fondos, como lo es la celebración de convenios de pago.

En el mismo sentido, cabe concluir que dicha compensación constituye una facultad otorgada a los entes públicos, que debe ser ejercida con apego al principio de continuidad de la función pública, respecto de receptores de nuevas transferencias que se encuentren en mora de restituir caudales públicos y, por cierto, en la medida que no concurra alguna de las causales que impiden efectuar los respectivos traspasos.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República