Dictamen N° E276936

Texto del dictamen

Nº E276936             Fecha: 14-XI-2022

I. Antecedentes

Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Guillermo Cisternas Veloso, profesional contratado a honorarios en el marco del convenio para la ejecución del Programa de Desarrollo de Acción Local (PRODESAL), suscrito entre el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) y la Municipalidad de Tiltil, consultando si es aplicable a su situación laboral el dictamen N° E173171, de 2022, que impartió instrucciones respecto de esa modalidad de contratación en los órganos de la Administración del Estado.

Requeridos al efecto, el INDAP y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo informaron en la materia, a excepción de la Municipalidad de Tiltil y de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda.

II. Fundamento jurídico

Como cuestión previa, es útil recordar que el citado dictamen configuró un cambio de la jurisprudencia en materia de las contrataciones a honorarios en la Administración del Estado, en síntesis, señalando en su apartado II.2, que los artículos 11 de la ley N° 18.834 y 4° de la ley N° 18.883 solo facultan la contratación a honorarios de servidores que se desempeñarán en los gabinetes, de asesores externos, para situaciones puntuales debidamente justificadas o no reiteradas en el tiempo y para ciertos casos particulares como aquellos precisados en la letra d) del aludido apartado II.2.

Luego, quienes se encuentran prestando servicios en funciones distintas de las precedentemente enunciadas y diversas de aquellas especificadas en el apartado II.3 del dictamen en comento -dentro de las cuales no figuran las consultadas en la especie-, no podrán volver a ser contratados a honorarios para esas mismas labores para el año 2023.

Sobre el particular, el artículo 1° de la ley N° 18.910, Orgánica del INDAP, establece que este es “un servicio funcionalmente descentralizado, de duración indefinida, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena capacidad para adquirir, ejercer derechos y contraer obligaciones, el cual estará sometido a la supervigilancia del Presidente de la República, a través del Ministerio de Agricultura”.

Agrega su artículo 2° que su objeto es “promover el desarrollo económico, social y tecnológico de los pequeños productores agrícolas y de los campesinos, en adelante sus beneficiarios”, para los fines que indica.

Para tales finalidades, el N° 7 de su artículo 3° dispone que el aludido organismo podrá “Ejecutar todos los actos y celebrar todas las convenciones necesarias para el cumplimiento de sus objetivos y funciones propias y los demás que le fijen las leyes”.

Añade la letra h) de su artículo 5° que el Director Nacional tendrá la facultad de “Celebrar toda clase de convenciones con personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, nacionales o extranjeras, para ejecutar acciones de apoyo a las funciones propias del Instituto, desarrollar programas de trabajo comprendidos dentro de dichas funciones y realizar estudios técnicos o de factibilidad que tengan relación con sus fines y objetivos”.

A su turno, cumple manifestar que el PRODESAL, ejecutado entre el INDAP y los municipios mediante convenio suscrito por estos, se encuentra destinado a aumentar los ingresos de los usuarios microproductores y mejorar sus condiciones de vida.

En este contexto, la ley N° 21.395, de Presupuestos para el Sector Público del año 2022, contempla en la partida 13, capítulo 03, programa 01, subtítulo 24, ítem 01, asignación 416 “Programa de Desarrollo de Acción Local”, correspondiente al INDAP, la glosa 09, la cual dispone que “En la aplicación de estos fondos se considerarán los equipos de profesionales, técnicos y administrativos contratados para dar cumplimiento a los convenios/contratos firmados entre INDAP y las Municipalidades o Entidades Ejecutoras”.

Siendo así, se advierte que el legislador presupuestario autorizó que, con cargo a los haberes que conforman el PRODESAL, se puedan solventar los gastos operativos necesarios para su ejecución, incluidos los pagos a los equipos de profesionales, técnicos y administrativos contratados por los municipios.

Precisado lo anterior, mediante la resolución exenta N° 0070-000375/2022, de 5 de enero de 2022, el INDAP aprobó las normas técnicas y los procedimientos operativos que regulan el PRODESAL.

Cabe destacar que el punto II “Modo Operativo” de este último instrumento dispuso, en lo pertinente, que los municipios que deseen ejecutar la referida iniciativa deben comprometerse a aportar recursos monetarios y humanos que contribuyan a su buen funcionamiento, los que se especificarán en el convenio respectivo. En tanto, ese capítulo facultó a dichas entidades ejecutoras para contratar un equipo técnico, integrado por un coordinador y asesores técnicos.

Al amparo de la mencionada preceptiva, y tal como lo ha resuelto la jurisprudencia administrativa contenida en el dictamen N° 2.500, de 2016, el INDAP suscribe convenios con diferentes municipalidades -entre ellas, la entidad edilicia de que se trata-, en los cuales se consignan los montos que ambas partes se comprometen a aportar para los fines antes indicados.

III. Análisis y conclusión

Como puede apreciarse, las labores de las personas contratadas a honorarios para la ejecución del PRODESAL son propias del INDAP, institución que las encarga en virtud de la norma presupuestaria correspondiente, siendo responsabilidad de las municipalidades, en la calidad de entidades ejecutoras del programa en comento, efectuar acciones de apoyo a las funciones del referido Instituto (aplica criterio del dictamen N° E95165, de 2021).

Asimismo, es posible advertir que el legislador presupuestario autorizó los haberes para solventar los gastos operativos del PRODESAL, incluidos los pagos a los equipos técnicos, los cuales pueden ser contratados por los municipios -de acuerdo con el dictamen N° 46.431, de 2015-, por la vía de la ley N° 19.886 y su correspondiente reglamento, o bien, del artículo 4° de la ley 18.883.

De este modo, la circunstancia de que las municipalidades perciban recursos del INDAP para celebrar contratos a honorarios destinados a la ejecución del PRODESAL no importa la provisión de personal municipal, ya que, como se adelantara, la finalidad última de dichos fondos se vincula al ejercicio de las funciones del referido Instituto dirigidas a mejorar las capacidades de los microproductores y, solo de manera indirecta, con las de tales entes edilicios.

Por lo tanto, cabe concluir que el dictamen N° E173171, de 2022, no resulta aplicable a las contrataciones a honorarios financiadas por los convenios de transferencia de recursos celebrados entre el INDAP y las municipalidades, en el marco de la ejecución del PRODESAL.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República