Dictamen N° E267186

Texto del dictamen

Nº E267186              Fecha: 14-X-2022

I. Antecedentes

Se han dirigido a esta Contraloría General, en presentaciones separadas, los señores Alejandro Riquelme Ducci, Ramón Vargas Guerrero, Iván Van Der Kamp y el diputado señor Christian Matheson Villán. Los peticionarios denuncian que el Gobernador Regional de Magallanes y la Antártica Chilena se excedió del ámbito de sus atribuciones al haber suscrito un acuerdo de cooperación internacional con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), y que con ello invadió la esfera de competencias que le corresponden al Presidente de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores, en materia de política exterior.

A su turno, por las denuncias formuladas, por separado, por el diputado señor Roberto Muñoz Arroyo y por el señor Riquelme Ducci, se ha tomado conocimiento que las Municipalidades de Estación Central, Valparaíso, Arica, Concepción, Talcahuano, Recoleta, Santiago, La Pintana, Ñuñoa y Puerto Natales también suscribieron -en forma independiente entre las mismas- convenios de cooperación con el ACNUR.

Requeridos al efecto, los Ministerios del Interior y Seguridad Pública y de Relaciones Exteriores; el Servicio Nacional de Migraciones; la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo; el Gobierno Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena y las Municipalidades de Puerto Natales, Arica, Santiago, Ñuñoa, La Pintana, Recoleta, Concepción y Talcahuano, informaron sobre la materia.

Según lo informado y los antecedentes tenidos a la vista, el Gobierno Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena y las municipalidades denunciadas suscribieron convenios de cooperación institucional con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Dichos acuerdos tuvieron por objeto que aquellos organismos fueran incorporados al programa “Ciudades Solidarias” desarrollado por el ACNUR, cuya finalidad es llevar adelante en forma conjunta “las acciones que se consideren necesarias para garantizar la protección y la inclusión socio económica de la Población de Interés del ACNUR en Chile, en particular facilitando el acceso al pleno goce de sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales”. Además, establecen una serie de objetivos específicos y compromisos a los que se someten los órganos suscriptores, como asimismo mecanismos de solución de controversias.

Asimismo, se ha verificado que con fecha 1 de octubre de 2021, el Gobierno de Chile suscribió con el ACNUR el instrumento denominado “Acuerdo Sede”, cuyo objetivo es establecer las condiciones bajo las cuales el ACNUR podrá abrir y mantener oficinas en el territorio chileno, y regular la forma en que podrá cooperar con el Gobierno y desempeñar sus funciones, de acuerdo con lo indicado en su artículo II. No obstante, a la fecha ese acuerdo se encuentra sometido a la aprobación del Congreso Nacional, en su primer trámite constitucional en la Cámara de Diputadas y Diputados (Boletín N° 14.878-10).

II. Fundamento jurídico

Como cuestión previa, es del caso recordar que el inciso primero del artículo 24 de la Constitución Política de la República preceptúa que al Presidente de la República -quien es el Jefe del Estado- le corresponde el gobierno y la administración del Estado. En tanto, el numeral 15 de su artículo 32, le atribuye a esa máxima autoridad la potestad de “Conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales, y llevar a cabo las negociaciones; concluir, firmar y ratificar los tratados que estime convenientes para los intereses del país”. Por su parte, al Congreso Nacional le corresponde “aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación” de acuerdo con el artículo 54 N° 1 de la Carta Fundamental.

A su vez, según lo dispone el artículo 1° de la ley N° 21.080, que modifica diversos cuerpos legales con el objeto de modernizar el Ministerio de Relaciones Exteriores, compete a esa cartera de Estado colaborar con el Presidente de la República en el diseño, planificación, prospección, conducción, coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que este formule.

En cuanto a las atribuciones de los Gobiernos Regionales en relación con la materia tratada, la letra k) del artículo 16 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, les otorga la facultad de “Participar en acciones de cooperación internacional en la región dentro de los marcos establecidos por tratados y convenios que el Gobierno de Chile celebre al efecto y en conformidad a los procedimientos regulados en la legislación respectiva”.

Por su parte, en conformidad a lo dispuesto en los artículos 118 de la Constitución Política y 1° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, a estas últimas les corresponde la administración de la comuna y su finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico social y cultural de la comuna.

En este orden normativo y aplicando el criterio sustentado en el dictamen N° 30.145, de 2018, de esta Contraloría General, cabe anotar que el ordenamiento jurídico ha reservado al Presidente de la República la conducción de las relaciones internacionales, sin que esta se encuentre entre las prerrogativas, facultades o deberes de los municipios ni de los gobiernos regionales.

Puntualizado lo anterior, debe anotarse que si bien el artículo 35 de la ley N° 21.080 autoriza a los órganos de la Administración para suscribir, dentro del ámbito de sus competencias, convenios interinstitucionales de carácter internacional con entidades extranjeras o internacionales, la procedencia de los mismos se encuentra sujeta a los requisitos y delimitaciones que contempla ese precepto. Así, esos acuerdos no pueden exceder el ámbito propiamente interinstitucional como tampoco comprender materias propias de ley ni referirse a asuntos que no sean compatibles con la política exterior de la República de Chile, debiendo, además, informarse al Ministerio de Relaciones Exteriores, con la debida antelación, la intención de suscribirlos.

III. Análisis y conclusión

Vista la regulación aplicable y la jurisprudencia citada, se advierte que la conducción de las relaciones internacionales es una potestad que le corresponde ejercer al Presidente de la República como Jefe del Estado, con la colaboración del Ministerio de Relaciones Exteriores. Ello, sin perjuicio de la intervención que en el ámbito internacional puedan tener el resto de los organismos que integran la Administración del Estado -como lo son las municipalidades y los gobiernos regionales-, de acuerdo con lo que establezcan sus respectivas normativas orgánicas y lo dispuesto en el artículo 35 de la citada ley N° 21.080.

Ahora bien, atendido el tenor de las disposiciones previstas en los convenios de cooperación internacional en comento y los demás antecedentes tenidos a la vista, es dable sostener que las entidades denunciadas no ajustaron su obrar a derecho al haberlos suscrito, pues la celebración de esos acuerdos excede las atribuciones que el ordenamiento jurídico les confiere a los gobiernos regionales y a las municipalidades y no se enmarca en los supuestos previstos en el artículo 35 de la citada ley N° 21.080.

En consecuencia, y en concordancia con el principio de juridicidad consagrado en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política, cabe concluir que las actuaciones denunciadas constituyeron una invasión al ámbito propio de la potestad que la Carta Fundamental le confiere al Jefe de Estado para conducir las relaciones internacionales.

Por consiguiente, en atención a las consideraciones expuestas, el Gobierno Regional de Magallanes y la Antártica Chilena y las Municipalidades de Arica, Valparaíso, Estación Central, Santiago, Ñuñoa, La Pintana, Recoleta, Concepción, Talcahuano y Puerto Natales, deberán arbitrar las providencias que según el ordenamiento correspondan a fin de corregir la irregularidad antes descrita, de lo cual informarán a las respectivas Contralorías Regionales en un plazo de 60 días hábiles desde la notificación del presente pronunciamiento.

Saluda atentamente a Ud.


JORGE BERMÚDEZ SOTO
Contralor General de la República